Система реализации финансово-экономической политики государства

Важнейшими макроэкономическими проблемами считаются:

— выпуск товаров и услуг (общественное производство);

— уровень цен (инфляция);

— уровень занятости (безработица);

— внешнеэкономическая деятельность (валютный курс).

Отсюда вытекают и три основные функции правительства, выделяемые современной экономической теорией и практикой:

— регулирование через законодательные и институциональные изменения;

— компенсация провалов рынка;

— перераспределение через бюджет в рамках социальной политики.

Экономическая стратегия России в «нулевые» годы неоднократно менялась, Так, президентом Российской Федерации В.Путиным последовательно артикулировались задачи «догнать и перегнать Португалию» (2001 г.), удвоить «валовой внутренней продукт к 2010 г.», превратить Россию в «великую энергетическую державу», «успешно преодолеть мировой экономический кризис». Президент Д.Медведев обозначил стратегическую задачу как модернизацию. К сожалению, ни одна из этих задач не только не выполнена, но и не приблизилась к сколь-нибудь значимым результатам.

Понятно, что решение подобных задач требует создания и функционирования сложной организационной системы органов политико-экономического управления.

Основным органом экономического управления является Министерство экономического развития, которое осуществляет разработку и реализацию экономических моделей, определяет цели и направления развития, принимает управленческие решения и контролирует их выполнение.

Ключевой проблемой становления российской экономики в начале 90-х гг. стал выбор экономической модели. Модель плановой экономики, существовавшая в нашей стране в течение 70 лет, полностью дискредитировала себя множеством стратегических провалов. Поэтому в 1991—1992 гг. руководство государства выбрало модель рыночной экономики. Однако в реализации этой модели существовало активное соперничество двух направлений: «монетаристов» и

!

«кейнсианцев».

Первые, представленные такими известными политиками, как Е. Гайдар, А. Чубайс, позднее С. Кириенко, выступали за одномоментное введение новых правил экономического поведения (так называемую шоковую

!

терапию старой советской экономики) и основным механизмом реформирования считали ценовое регулирование рынка. Вторые, представляемые экономическими силами, сплотившимися в 1992 г. вокруг Верховного совета Российской Федерации и проведшими в декабре 1992 г. в премьеры В. Черномырдина, были сторонниками более медленных темпов преобразований (так называемого

!

градуализма) и достаточно жесткого государственного регулирования экономическими реформами. Последние десятилетия были периодом постоянной борьбы этих сил. По-видимому, следует согласиться с выводом известного немецкого экономиста, теоретика реформ в послевоенной Германии Вальтера Ойкена, что крайние точки не могут быть признаны совершенными: нерегулируемый рынок дает ненадежное и неполное равновесие, плановая экономика не может дать никакого равновесия. Наиболее эффективна конкурентная экономика с государственным антимонопольным регулированием.

Российским экономистам-реформаторам досталось непростое наследство: 97 % всех видов продукции в СССР производилось монопольно. По данным Государственного комитета по статистике СССР, в 1989 г. из 340 групп промышленной продукции — 209 производились на одном предприятии, владеющем половиной рынка, а 109 — на предприятиях, монополизировавших 90 % рынка.

Поэтому Российское государство считает регулирование монополий

!

своей важной экономической функцией.

По российским законам производитель, продукция которого на товарном рынке превышает 35 % или квоту, установленную антимонопольными органами, является монополистом. Кроме того, существуют так называемые естественные монополии, к которым законодательство России относит: магистральные нефтепроводы, газопроводы, железнодорожный транспорт, услуги терминалов, портов, аэропортов, управление воздушным движением, перевозки в труднодоступные районы, производство и транспортировку электроэнергии, отдельные виды электронной и почтовой связи, водоканализационное хозяйство.

Определяющие признаки естественных монополий — владение физически неразделимыми инфраструктурными объектами либо редкими и невоспроизводимыми ресурсами.

В нынешнем составе правительства основными органами в этой сфере являются Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по финансовым рынкам и Федеральная служба по тарифам, непосредственно подчиненные правительству. Кроме того, регуляторами возможного монополизма выступают и другие федеральные службы.

Важнейшей макроэкономической проблемой является создание товаров и услуг (общественное производство). В решении этой проблемы участвуют т.н. отраслевые министерства: сельского хозяйства, природных ресурсов и экологии, промышленности и торговли, энергетики, транспорта, связи и массовых коммуникаций.

Как отмечает известный экономист Е. Ясин[36], в структуре российской экономики сформировалось три сектора:

— экспортный, в основном топливно-сырьевой (в нем занято около 3 млн человек);

— внутренне ориентированный (40 млн занятых). В условиях «ограниченной конкурентоспособности» этот сектор замедляет ход преобразований. Так, 70 % его предприятий проедают свой капитал, а инновационную деятельность ведут только 4—11 % предприятий. Регулирование цен на низком уровне не стимулирует борьбу за качество, а позволяет платить лишь низкую заработную плату бюджетникам;

— нерыночный (бюджетная сфера, естественные монополии и ЖКХ, нерентабельные предприятия других отраслей).

Главное препятствие для развития российской экономики, по его мнению, заключается в неравенстве развития этих секторов.

Необходимость диверсификации экономики, осуществление инфраструктурного прорыва на основе инноваций четко обозначены и в ежегодном послании президента Федеральному собранию — именно в этом направлении государство должно доминировать, потому что изменение инфраструктуры имеет и общенациональное, и социальное значение.

К полномочиям правительства в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики относятся:

— проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;

— разработка и представление в парламент бюджета, обеспечение его исполнения;

— отчетность перед Государственной думой об исполнении бюджета;

— разработка и реализация налоговой политики;

— обеспечение совершенствования бюджетной системы;

— согласованное с Центральным банком регулирование ценных бумаг;

— управление государственным внутренним и внешним долгом;

— валютное регулирование и валютный контроль;

— осуществление единой политики цен.

Основным органом государства в этой сфере является Министерство финансов. Одной из важнейших функций министерства, несомненно, является работа по формированию государственного бюджета.

 

Различают четыре основных источника поступления денег в государственную казну: эмиссию, налоги и сборы, займы, доходы от управления собственностью.

Исключительное право

!

эмиссии в нашей стране предоставлено Центральному банку России (ЦБР). Решение об этом принимается правительством Российской Федерации через Министерство финансов. Размер эмиссии строго связан с объемом золотовалютных резервов государства, находящихся на хранении в ЦБР. Объем денежной базы вырос с 2004 г. до 2010 г. с 1,8 до 4,8 трлн руб. (в том числе рублевый объем монет составил более 28 млрд).[37]

В последние годы велись активные дискуссии о принципиальной возможности дополнительной эмиссии и ее размерах. Противники эмиссионного пополнения бюджета ссылаются на объективный экономический закон денежного обращения, согласно которому количество денег должно быть равно сумме цен на имеющиеся активы. Дополнительная эмиссия, таким образом, должна повлечь рост цен, т. е. усиление инфляции. Сторонники эмиссии считают незначительную инфляцию меньшей опасностью, чем постоянный дефицит бюджета и нарастание социальной напряженности.

Закон «О Центральном банке Российской Федерации» в целом запрещает кредитовать дефицит федерального бюджета, однако позволяет осуществлять дополнительную эмиссию в случаях, если это предусмотрено законом о федеральном бюджете.

Центральный банк России не входит в систему органов государственной власти, что специально подчеркивается федеральных законом: «Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства» (статья 1). Центральный банк — это, прежде всего, место хранения (депозитарий) золотовалютных запасов страны, средств федерального бюджета и внебюджетных фондов государства. Члены совета директоров Банка России не могут быть государственными служащими или депутатами любого уровня власти.

Вместе с тем ЦБР наделен рядом важных функций, отличающих его от иных коммерческих банков страны. Целями деятельности ЦБР являются защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы России, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

В функции ЦБР входят совместное с правительством участие в разработке и проведении единой государственной экономической и денежно-кредитной политики, обслуживание счетов бюджетов всех уровней, надзор за деятельностью кредитных организаций, регистрация эмиссии ценных бумаг, валютные регулирование и контроль, установление правил бухгалтерского учета и отчетности. Все это придает статусу Центрального банка определенные черты органа как исполнительной, так и надзорно-контрольной государственной власти. Этим же объясняется особый порядок формирования руководящих органов Центрального банка России[38] и принцип подотчетности Государственной думе.

Важное место в структуре руководства финансовой политикой Российской Федерации занимает Федеральная служба по финансовым рынкам. Она регулирует деятельность бирж, инвестиционных и управляющих компаний, спецдепозитариев, регистрационных, паевых и пенсионных фондов.

На протяжении 90-х гг. правительство активно использовало инструмент денежных займов как из внешних, так и из внутренних источников. С учетом того, что Россия взяла на себя обязательства по внешним долгам своих исторических предшественников — царской России (400 млн долл. займов Франции, выплата которых закончилась в августе 2000 г.), и СССР (составлявшим только по отношению к членам Парижского клуба 40,2 млрд долл.) — внешний долг России на 1 июля 2002 г. составлял 150,6 млрд долл., или более половины всего ВВП. Сверхдоходы от продажи нефти позволили России досрочно в 2005 г. погасить все долги Международному валютному фонду (МВФ).

На 1 января 2011 г. внешний долг России составлял 483 млрд долл. Большая часть их – т.н. корпоративные (а не государственные) долги: около 145 млрд. кредиторам задолжали российские банки, 291 млрд. – компании.

Наиболее важным и эффективным источником пополнения государственной казныявляются налоговые поступления и сборы (68% доходной части всех бюджетов). В реализации данной работы ключевая роль принадлежит Федеральным налоговой и таможенной службам.

Из всех доходов государства более 50 % обеспечивает Федеральная налоговая служба; свыше 36% — Федеральная таможенная служба. Остальная доля доходов приходится на федеральные агентства по управлению федеральным имуществом, по атомной энергии, по рыболовству, а также на Министерство финансов и др.

Налоговые доходы в Российской Федерацииделятся на следующие группы:

— Налоги на прибыль и прирост капитала (в том числе подоходный и единый социальный налоги).

— Налоги на товары и услуги (в том числе НДС, налоги с продаж, на покупку валюты, акцизы, лицензионные и регистрационные сборы).

— Налоги на совокупный доход предпринимателей (единые налоги).

— Налоги на имущество.

— Платежи за пользование природными ресурсами.

— Таможенные пошлины.

— Прочие налоги, пошлины и сборы (государственная пошлина, налоги на автодороги, недоимки, пени и штрафы в государственные фонды, налог с владельцев автотранспорта, налоги субъектов, местные налоги и сборы, курортный сбор, налог на рекламу).

Среди налоговых поступлений в федеральный бюджет наибольший доход составлял налог на добавленную стоимость (как на отечественные, так и на импортные товары). Далее идут ввозные и вывозные таможенные

!

пошлины, акцизы [39], налог на прибыль, платежи за недра и природные ресурсы. Сбор налогов является одной из важнейших фискальных задач государства. Между тем, не менее 25 % ВВП в России приходится на так называемый «теневой» сектор экономики, полностью выходящий из налогооблагаемой базы государства. Этот сектор, по оценке экспертов,осваивает ежегодно 14,5 млрд долл. Покупка стройматериалов и строительные работы для населения стоят 7 млрд долл.; репетиторство — 2 млрд долл.; уход за детьми и престарелыми — 700 млн долл.

В целях контроля за финансовыми потоками, в том числе и «теневыми», действует Федеральная служба по финансовому мониторингу (ФСФМ) — уполномоченный орган по противодействию легализации («отмыванию» доходов, полученных преступным путем).

Наконец, важным является совокупность доходов государства от управления имуществом, которые обеспечиваются Министерством экономического развития.

Государство — крупнейший собственник в стране. Ему принадлежит 9 222 федеральных государственных унитарных предприятия и около 30 тыс. федеральных учреждений, 50 % пакеты акций почти 4 тыс. акционированных компаний и федеральная недвижимость общей площадью 300 млн м². Кроме того, государство владеет более 25 % акций в 2 500 акционерных обществах, еще почти в 1 400 обществах имеет меньшие пакеты, а в отношении 580 акционерных обществ использует специальное право «золотой акции». Ориентировочно все пакеты акций стоят порядка 60 млрд долл.

Как показывает практика, эффективность предприятий связана с долей государственного и негосударственного капитала. Наиболее высока она в частных предприятиях, затем – в госпредприятиях, хуже всего там, где государство владеет пакетом от 25 до 50%. Неясность роли хозяина мешает притоку инвестиций. Почти полноправными собственниками государственных предприятий сегодня являются их директора, а государство не получает от многих унитарных предприятий никакой прибыли кроме налогов. Между тем речь идет об очень прибыльных предприятиях, прежде всего транспортных.

Счетная палата Российской Федерации, органы прокуратуры достаточно часто вскрывают факты расхищения государственной собственности управляющими. Так, по решению одного из заместителей ФГУП «Росспиртпром» его основное подразделение — торговый дом «Росспиртпром» — было продано всего за 7,5 тыс. руб. Заместитель был уволен, а в дальнейшем оказался одним из собственников корпорации «Град», которой и стал принадлежать этот торговый дом.

Помимо государственной собственности в самой стране Россия владеет 2 559 объектами на территории 122 зарубежных государств, балансовая стоимость которых оценивается государством в 2 млрд долл., а рыночная — в 6—7 раз больше (экспертами они оцениваются в 120—150 млрд долл., а по оценке известной фирмы «Пинкертон» — в 300 млрд)[40]. Кроме того, Россия владеет 103 долями в зарубежных компаниях, многие из которых высокоприбыльны. Но, по официальным данным, стоимость зарубежного имущества Российской Федерации оценивается лишь в 3 млрд долл.

Государство весьма активно проводило в последние годы политику приватизации государственной собственности. В начале 90-х гг. продавалось до 30 тыс. предприятий в год. В дальнейшем число продаваемых объектов все более сокращалось. По данным Счетной палаты за 1994—2003 гг. бюджет России получил от приватизации 145 тыс. государственных предприятий 9,7 млрд долл. Много это или мало? Эта сумма эквивалентна сумме, которую российские туристы оставили за рубежом в 2003 г. В то е время приватизация весной 2011 г. порта Ванино при стартовой цене на аукционе в 1 миллиард принесла в казну более 10 млрд. руб.

Аксиомой является то, что основные доходы должны быть возобновляемыми: наибольший финансовый эффект государство может получать отнюдь не от продажи, а от эффективного управления государственной собственностью. В печати активно обсуждаются достаточно перспективные проекты, связанные с использованием китайского опыта по созданию свободных экономических зон (СЭЗ) вдоль границ, что только за счет сдачи земли в аренду можно получить (и получают другие государства) миллионы долларов. Предлагается создание зон беспошлинной торговли на морских границах, активное введение арендной сдачи рыбных промыслов на внутренних водоемах. Наконец, по замыслу Правительства, большой экономический эффект должно дать создание особых экономических зон[41].

Источником доходов государства являются также и доходы от торговли. В советский период они обеспечивались существовавшей монополией государства на торговые операции. В условиях современной России монополия государства над торговыми операциями сократилась до 10 %.

Причина не только в приватизации торговли, но и в активном противодействии российской внешней торговле со стороны зарубежных конкурентов.

Споры между сторонниками фритредерства

!

и протекционизма ведутся давно. Однако следует констатировать явные победы сторонников защиты отечественных производителей, порой даже в ущерб здравому смыслу. Именно этот фактор является основным препятствием в успешном завершении многолетней процедуры вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО).

þ ВТО - международная организация, созданная 1 января 1995 г. с целью либерализации международной торговли и регулирования торгово-политических отношений и объединяющая к 2011 г. 153 страны-участника. Она является преемницей Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), заключенного в 1947 г. Наша страна ведет переговоры о присоединении к ГАТТ/ВТО с 1986 года и в 1995 начались переговоры по вступлению России в ВТО. Несмотря на ежегодные заверения представителей властей России о завершении процесса вступления, единственным достижением на сегодняшний день является то, что РФ занесена в книгу рекордов Гиннеса как страна дольше всех вступающая в ВТО.

Влияет на ситуацию и то, что структура внешней торговли традиционно в России носит сырьевой характер[42]. С одной стороны, приятно сознавать, что продажа алмазов ежегодно дает России 1,4 млрд, продажа палладия — до 1,5 млрд долл. Однако огромные налоги для гранильных предприятий страны и почти полная зависимость российского бриллиантового экспорта от южноафриканской компании «Де Бирс» делают практически невозможным отечественное производство бриллиантов, что давало бы стране доходов на порядок выше. Следует учитывать и невосполнимость естественных ресурсов, а также весьма серьезные колебания цен на мировом рынке, что делает такую структуру торговли недостаточно эффективной. Выход — в выборе наиболее приоритетных направлений российской экономики (вооружения, аэрокосмических технологий, некоторых видов оборудования), в активном протекционизме государства именно на этих направлениях с одновременным качественным ростом высоких технологий и в других отраслях.

В числе потенциальных источников доходов может выступать и огромный внешний долг России со стороны зарубежных государств, суммарно составляющий (без стран СНГ) около 97 млрд долл.

Россия получает по долгам ежегодно около 1 млрд долл. К сожалению, проблема взысканий долгов с данных стран решается крайне трудно. Крупнейшими должниками России являются Куба (20 млрд долл.), Сирия (12,7 млрд долл[43]), Ливия (свыше 10 млрд долл.), Афганистан[44], КНДР (6 млрд долл.), Вьетнам (спорная сумма составляет от 4 до 7 млрд долл.). 9 млрд. долга были списаны у Монголии, надеясь на благопритное отношение к участию России в освоении ее недр, чего, однако, не наблюдается. Была осуществлена кассация 90 % долга Никарагуа, продажа долга Ганы (13,5 млн долл.) третьей фирме за 3,9 млн (т. е. за ¹/₄ полной стоимости, что крайне мало, особенно если учесть, что затем Гана выплатила данной фирме ³/₄ долга). В конце 2004 г. долг Ирака (8,8 млрд долл.) решено также простить на 80 %.

По словам министра финансов Российской Федерации А. Кудрина, Россия за последние 5 лет списала долги беднейшим странам мира на 35 млрд долл., и них 5,5 млрд долл. подпадают под категорию официальной помощи в развитии беднейших стран. По объемам поддержки беднейших стран Россия занимает третье место в мире, а по отношению объема к ВВП — первое место.[45]