Система рабочих органов президента

Для выполнения многочисленных функций президент нуждается в квалифицированном экспертном и техническом обеспечении. Аналитической, подготовительной и контрольной работой занимается администрация президента Российской Федерации. В отличие от правительственных структур, превалирующими заботами которых являются экономические проблемы, президентские структуры, прежде всего администрация, занимаются решением более широких (национально-политических и социально-эконо­мических) проблем.

Администрация президента была создана сразу же после избрания Б. Н. Ельцина в 1991 г. За время существования неоднократно менялись ее состав, структура и руководство. На посту руководителя Администрации за это время побывали известные политики Ю. В. Петров (1991—1993), С. А. Филатов (1993—1996), Н. Д. Егоров (1996), А. Б. Чубайс (1996—1997), В. Б. Юмашев (1997—1998), Н. Н. Бордюжа (1998—1999), А. С. Волошин (1999—2003), Д. А. Медведев (2003-2005), С. С. Собянин (2005-2008). С мая 2008 администрацию возглавляет Сергей Евгеньевич Нарышкин.

При президенте Российской Федерации действует ряд консультационно-совещательных органов. Важнейшим из них является Совет безопасности (СБ), возглавляемый президентом Российской Федерации. Он был образован 3 июня 1992 г. В состав СБ входят постоянные члены (председатель правительства, секретарь СБ, директор ФСБ, министры иностранных дел и обороны), а также члены Совета, назначаемые президентом на персональной основе.

Важную роль играет фигура секретаря Совета безопасности, обеспечивающего всю постоянную работу органа. С мая 2008г. эту должность занимает Николай Платонович Патрушев, ранее бывший директором Федеральной службы безопасности.

Решения Совета безопасности оформляются указами президента.

Помимо Совета безопасности при президенте действуют и другие консультативно-совещательные советы и комиссии. Наиболее политически значимыми из них считаются включающие глав исполнительных (Государственный совет) и представительных (Совет законодателей) органов власти всех субъектов Российской Федерации, комиссии по государственным премиям, по вопросам гражданства и др. В качестве научно-учебного центра при президенте Российской Федерации 20 сентября 2010г. создана Российская академия народного хозяйства и государственной службы, а также более 80 ее филиалов во всех регионах страны.

Расходы государства на функционирование системы президентской власти включают содержание президента (заработную плату и представительские расходы), администрации и аппарата, управления делами и прочие расходы.

Резюме

1. Президент Российской Федерации как глава государства и гарант прав и свобод граждан является ключевой фигурой политической власти в стране.

2. Президент не принадлежит ни к одной ветви власти, но выступает координатором всех трех ветвей.

3. Обширные полномочия президента не означают его всевластия. В соответствии с принципами демократизма в рамках системы «сдержек и противовесов» президент находится в системе политического контроля.

Вопросы и задания

1. Чем было вызвано введение поста президента в России?

2. К какой ветви власти относится президент?

3. В каких случаях президент может применить право вето?

4. Чем обосновывается выбор президентом кандидатуры председателя правительства?

5. Почему президент не вправе освобождать судей от должности?

Библиографический список

1. Борисов Н.А. Президентская многопартийная система и стабильность демократии: российский вариант / Н. А. Борисов// Социология власти. - 2008. - № 4. - С. 209-218.

2. Зуйков, А. Президент для России: от идеи до Главы 4. Часть 1. Рождение института (1990-1991 годы) / А. Зуйков // Сравн. конституц. обозрение. - 2009. - № 2. - С. 22-37.

3. Наказ будущему президенту России // Полит. класс. - 2008. - № 2. - С. 37-51.

4. Ремингтон, Т. Патронаж и партия власти: взаимоотношения Государственной Думы и президента в современной России / Т. Ремингтон// Неприкоснов. запас: дебаты о политике и культуре. - 2008. - № 1. - С. 99-110.

5. Третьяков, В. "Свобода лучше, чем несвобода": какой будет политика России при новом президенте? / В. Третьяков // Полит. класс. - 2008. - № 4. - С. 12-28.

6. Щипанов, А.В. Формирование и развитие Администрации Президента Российской Федерации / А. В. Щипанов // Гос. власть и мест. самоупр. - 2009. - № 10. - С. 3-6.

Тема 5
Парламент в политической системе Российской Федерации

5.1. Федеральное собрание Российской Федерации: исторические предшественники, порядок формирования, структура, руководящие и рабочие органы палат.

5.2. Депутат: его права и полномочия.

5.3. Функции Федерального собрания и механизмы принятия законодательных решений.

Федеральное собрание Российской Федерации: исторические предшественники, порядок формирования, структура, руководящие и рабочие органы палат

К законодательной власти относится система органов государства, имеющих право принимать законы. Носителем этой власти в различных странах являются как законодательные органы

!

(парламенты), так и депутаты (выборные представители в органах власти).

þ Историческими предшественниками парламента в России в различные периоды выступали народные собрания, Боярская дума, Земские соборы. В соответствии с Манифестом от 17 октября 1905 г. были созданы такие представительные органы, как Государственная дума и Государственный совет, действовавшие до 1917 г.

С февраля по октябрь 1917 г. предпринимались попытки создания Учредительного собрания — новой формы представительно-законодательного органа России, не реализованной в силу отказа пришедших к власти большевиков признать ее легитимность.

Советская система представляла собой качественно новую систему представительных органов власти. Они пронизывала все уровни властных органов — от низовых до общенациональных. Высший представительный орган — Съезд Советов — был аналогом общенационального парламента.

Конституция СССР 1936 г. заменила систему съездов новой совокупностью постоянно-действующих Советов, в которой роль парламента играл Верховный совет СССР. Подобная система просуществовала до 1989 г., когда был создан институт Съезда народных депутатов СССР. Через год аналогичная система высших представительных органов была создана и в РСФСР. В состав Съезда народных депутатов РСФСР было избрано 1 068 народных депутатов, в том числе 168 от национально-территориальных округов (по 4 — от каждой республики в составе РСФСР, по 2 — от автономного округа, по 1 — от автономной области, по 1 — от каждого края, области, городов Москвы и Ленинграда) и 900 от территориальных округов. Съезд избрал из своего состава Верховный совет как постоянно действующий парламентский орган, состоявший из двух равноправных палат — Совета Республики и Совета Национальностей (по 126 депутатов в каждой). Периодически осуществлялась ротация депутатов в состав Верховного Совета.

Острый кризис 1993 г. во многом был вызван дискуссией о месте парламента в политической системе новой России. Депутатский корпус страны и ряд политических сил отстаивали систему государственного руководства, основанную на разделении законодательной и исполнительной властей при привилегированном

!

положении парламента. Юридическим выражением парламентаризма являются преимущественное право парламента в формировании правительства и активное участие в контроле над деятельностью правительства.

Президентская сторона настаивала на модели республики с сильной президентской властью. Как известно, именно последняя модель была реализована, а избранный 12 декабря парламент России оказался во многом ограничен в своих правах на формирование правительства.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации высшим представительным и законодательным органом России является Федеральное

!

собрание, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной думы. Палаты парламента имеют разные статусы, которые закреплены в Конституции Российской Федерации, регламентах

!

палат и действующих законах.

По способам формирования парламенты могут быть избираемыми прямыми выборами (так избирается Государственная дума Российской Федерации) либо косвенными или многоступенчатыми выборами (так формируется Совет Федерации).

В 1993 г. депутаты Совета Федерации избирались всеми гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на основе мажоритарной системы по двухмандатным округам, границы которых совпадали с границами субъектов Федерации. Таким образом, каждый субъект Федерации, вне зависимости от статуса или населения, имел в Совете Федерации двух депутатов. В 1995 г. выборы в Совет Федерации уже не проводились:

!

в соответствии с новой редакцией закона в состав сената вошли руководители исполнительных и законодательно-представительных органов власти всех 89 субъектов Федерации.

По закону от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации» сохранялось делегирование в Совет Федерации представителей от законодательной и исполнительной власти каждого субъекта Федерации, однако порядок формирования верхней палаты изменялся. Представитель от законодательного (представительного) органа субъекта должен быть избран этим органом на срок полномочий данного органа. Представитель от исполнительного органа субъекта назначается главой этого органа на срок своих полномочий. Назначение представителя от исполнительной власти может быть блокировано квалифицированной (²/₃ голосов) волей законодательного (представительного) органа субъекта. Кроме того, вводились цензы и предварительные условия для кандидатур в члены Совета Федерации: минимальный возраст 30 лет, подача сведений о доходах и имуществе. Допускалось досрочное прекращение полномочий членов Совета Федерации решением тех органов, которые осуществляли их избрание (назначение)[25]. В 2007 г. по инициативе председателя Совета Федерации С.Миронова был введен 10-летний ценз оседлости для кандидатов в члены СФ (ценз не распространялся на военнослужащих). 14 февраля 2009 г. поправками в законодательство установлены цензы для кандидатов на пост члена Совета Федерации – 30-летний возраст, депутатство в региональной ассамблее или муниципальном представительном органе, одновременно с 1 января 2011 г. отменен 10-летний ценз оседлости. Спикер палаты потерял право утверждения или не утверждение сенатора и право на инициативу по прекращения полномочий членов СФ.

В таких параметрах Совет Федерации «превратился в палату лоббистов, синекуру для отставных губернаторов и способ получения иммунитета от закона. Политолог Игорь Бунин считает, что ни авторитета, ни реальной власти у верхней палаты парламента нет[26].

Непрерывный характер деятельности Совета Федерации обеспечивается постоянной ротацией его членов в связи с прекращением или началом их деятельности в качестве представителей региональных органов власти.

Состав Государственной думы Российской Федерации первого — четвертого созывов (1993 г., 1995 г., 1999 г., 2003 г.) формировался с использованием смешанной избирательной системы. Первая половина состава — 225 депутатов — избиралась по мажоритарной системе (1 депутат от 1 территориального округа, собравший относительное большинство голосов по сравнениюсо своими соперниками). Вторая половина депутатов избиралась по пропорциональной системе, в зависимости от доли голосов избирателей, полученных по всей стране в федеральном избирательном округе.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации общефедеральный избирательный округ включает всю территорию Российской Федерации. В Государственной думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации независимо от их места проживания на территории России или за ее пределами.

В соответствии с внесенными в законодательство Российской Федерации поправками с 2007 года весь состав Думы избирается по партийным спискам при 7-процентном барьере прохождения.

Первоначальным текстом Конституции РФ был определен 4-летний срок полномочий Государственной Думы. Однако по инициативе Президента РФ Д.Медведева 30 декабря 2009 г. в Конституцию РФ были внесены поправки увеличившие сроки полномочий Государственной Думы до 5 лет.

В зависимости от внутренней структуры парламенты бывают однопалатные (в основном в странах Африки) или

!

двухпалатные (бикамеральные). Последние могут носить вертикальный (в Великобритании, США, России — с верхней и нижней палатами[27]) или горизонтальный (в большинстве стран Восточной Европы — с равноправными палатами) характер построения. Российский парламент — Федеральное собрание — двухпалатный с вертикальным построением палат.

!

5.2. Депутат: его права и полномочия

Парламент — совокупность депутатов. Иногда для

!

обозначения депутатов общенациональных представительных органов используют термин «парламентарий».

Документом, удостоверяющим депутатские полномочия, является депутатский мандат.

В соответствии с избирательными законами 1993 г. в Федеральном собрании Российской Федерации состояло 628 депутатов: 450 — в Государственной думе и 178 — в Совете Федерации. В 1995 г. внесено изменение в законодательство, согласно которому из общего числа парламентариев депутатами являются только лица, избранные в Государственную Думу, а верхняя палата состоит из 178 членов Совета Федерации[28].

Парламентарии России работают на постоянной профессиональной основе. И депутаты Думы, и члены Совета Федерации не могут совмещать свою деятельность с государственной службой, заниматься другой оплачиваемой работой, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Срок полномочий депутата начинается со дня его избрания и прекращается с момента начала работы Государственной думы нового созыва. Досрочное прекращение депутатских полномочий возможно: в случае добровольного сложения депутатом своих полномочий; утраты депутатом гражданства Российской Федерации; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении депутата; смерти депутата или признания его недееспособным; роспуска Государственной думы.

Формы работы депутатов определены соответствующим законодательством и включают такие направления, как работа с избирателями, задачей которой является как реализация их интересов, так и выявление общественной потребности в тех или иных законодательных инициативах; работа в парламентских комитетах и комиссиях, где депутаты участвуют в законотворческом процессе; прения и дебаты

!

на пленарных заседаниях; выполнение поручений Государственной думы; участие в парламентских слушаниях, депутатских объединениях и других органах Государственной думы. Депутаты имеют право законодательной

!

инициативы и право на депутатский запрос — интерпелляцию. Порядок осуществления депутатских запросов определяет статья 47 Регламента Государственной думы.

Каждый парламентарий имеет право иметь до 5 штатных помощников и имеет право привлекать помощников на общественных началах. По Регламенту Думы общее число помощников не должно превышать 13 500 человек. Среди помощников могут быть и родственники, это законом не возбраняется.

Остановимся подробнее на понятиях

!

депутатского иммунитета и индемнитета.

Депутатский иммунитет не является гарантией вседозволенности и безнаказанности. Иммунитет не действует, например, если депутат задержан на месте преступления. Личный досмотр депутата возможен в случаях, предусмотренных федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Депутатская неприкосновенность может быть отменена соответствующей палатой по представлению Генерального прокурора. Кроме того, она не является основанием для отказа в возбуждении уголовного дела и проведении расследования.

За время существования Государственная дума трижды лишала своих депутатов иммунитета от уголовного преследования — создателя известной системы «финансовых пирамид» Сергея Мавроди, участника противоправных действий в Махачкале в мае 1998 г. Надиршаха Хачилаева и обвиняемого в мошенничестве Ашота Егиазаряна (3 ноября 2010). Частично депутатского иммунитета 1 ноября 2001 г. был лишен депутат Владимир Головлев, в отношении которого прокуратурой было возбуждено уголовное дело[29].

В депутатский индемнитет входит вознаграждение за работу, покрытие расходов на резиденцию, переписку, служебные поездки и т. д. Оклад парламентария приравнен министерскому, спикера — премьерскому. Кроме того, закон устанавливает для депутатов все дополнительные выплаты, которые имеют министры: премии в размере 3 месячных окладов, не облагаемое налогом пособие в размере 5 минимальных окладов на непредвиденные депутатские расходы и такое же на питание. К отпуску депутата (48 дней) полагается лечебное пособие, равное двум месячным окладам. Спикер получает надбавку за секретность. В 2010 г. депутатская зарплата составила, в зависимости от занимаемой в алате должности, от 1,5 до 2,5 млн. руб.

Бесплатным для парламентариев является и медицинское обслуживание. Жизнь и здоровье депутата подлежат обязательному государственному страхованию за счет федерального бюджета на сумму годового денежного вознаграждения. Пенсионное обеспечение парламентариев составляет 75 % от депутатской зарплаты на день обращения с последующей ее индексацией.

Депутат освобождается на срок своих полномочий от призыва на военную службу и военные сборы; имеет гарантии трудовых прав (сохранение общего и непрерывного трудового стажа, стажа работы по специальности, предоставление по окончании депутатских полномочий прежней или равноценной работы).

В случае роспуска Государственной думы депутаты получают единовременное пособие за весь период, оставшийся до завершения первоначального срока их полномочий. Если же депутат полностью отработал срок своих полномочий, но не избран в новый состав Думы, ему «не позднее дня, следующего за днем истечения срока его полномочий, выплачивается единовременное денежное пособие в размере его тройного ежемесячного денежного вознаграждения».

Организационное обеспечение депутатов включает для каждого из них кабинет площадью 17 м², стационарный компьютер и ноутбук, принтер, 2 телефона, факс, телевизор. В распоряжении депутатов находятся 341 автомобиль, из них 129 персональных.

Депутаты вправе бесплатно перемещаться по стране, а при поездках за рубеж депутаты получают надбавку к суточным (30 % — для оплаты такси, 45 % — представительских, минимум 250 долл.— на непредвиденные расходы). Оплачиваются также расходы на аренду автомобилей, чаевые водителям и носильщикам.

Для депутатов бесплатны и все телефонные переговоры.

Каждому сенатору полагается в кабинете служебные холодильник, кофейный и чайный сервизы с государственным гербом, набор фужеров с гербом, ноутбук, подключенный к Интернету, 130-долларовая карточка для сотового телефона (ежемесячно).

Расходы на содержание Федерального собрания в 2010 г. составили 5 млрд руб. бюджетных средств, причем только меньшая часть из них идет собственно на денежное содержание парламентариев, а остальные средства — на обеспечение деятельности парламента. Например, 242,890 млн руб. будет потрачено на содержание помощников депутатов. При этом денежное содержание президента Российской Федерации обходится в 1,011 млн руб.

Функции Федерального собрания и механизмы принятия законодательных решений

Регламент Государственной думы в первом разделе определяет следующие ее органы: председатель, заместители председателя, председатели комитетов и комиссий, их полномочия, Совет Думы. В последний орган входят с решающим голосом председатель Думы и его заместители, с правом совещательного голоса — председатели думских комитетов.

Руководящий орган Совета Федерации институирован постановлением Совета Федерации от 2 декабря 1998 г. и носит название Совета палаты. В него входят председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов Совета Федерации.

!

Председатель палаты (часто именуемый международным универсальным термином «спикер») избирается абсолютным большинством общего состава палаты. В Государственной думе первого созыва председателем был представитель фракции Аграрной партии России Иван Рыбкин, в думах второго и третьего созыва — член фракции КПРФ Геннадий Селезнев. С 2003 г. спикером Думы является Борис Грызлов (фракция «Единая Россия»). Совет Федерации возглавляли Владимир Шумейко (1993—1995), Егор Строев (1996—2001), Сергей Миронов (2001-2011).

Основными рабочими органами палат являются комитеты

!

и комиссии. Их деятельность носит профильно-отраслевой характер. Комитеты Государственной думы разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты, организуют и проводят парламентские слушания, решают вопросы организации своей деятельности.

Деятельность комиссий ограничена определенным сроком или конкретной задачей. Регламент Государственной думы определяет, что в составе Думы на постоянной основе работают Мандатная комиссия и Комиссия по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики, избираемые на срок полномочий Думы. В Совете Федерации кроме профильных комитетов работает 6 постоянных комиссий. Палаты Федерального собрания могут создавать также комиссии для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах, счетную комиссию, комиссию по контролю за электронным голосованием, комиссию для дачи заключения по отрешению президента от должности и другие комиссии.

Численность комиссий и комитетов определяется палатами Федерального собрания, но не может быть менее 12 и более 35 депутатов. Состав их периодически меняется в связи с высказанными пожеланиями парламентариев. В соответствии с Регламентом Государственной думы каждый депутат обязан состоять только в одном из комитетов Думы. Одновременно он может быть членом той или иной депутатской комиссии. В работе Государственной думы, как правило, достигается соглашение о пропорциональном распределении мест в комитетах и комиссиях между фракциями и депутатскими группами. Поправками, внесенными в регламент в 2004 г., разрешено совмещение должности председателя палаты и лидера фракции «Единая Россия».

Для обеспечения работы парламентариев созданы аппараты палат.

Важную роль в работе Государственной думы играют депутатские объединения - фракции

!

.

В составе Государственной думы V созыва были созданы четыре фракции: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия».

Минимальный состав фракции определяется числом избранных по списку того или иного объединения депутатов.

Современный Регламент Совета Федерации исключает возможность создания фракций.

В работе фракций, как правило, предполагается определенное единообразие политического поведения депутатов.

!

Вместе с тем законодательство не предполагает императивного мандата: соотношение свободы и дисциплины депутатов определяется лишь внутри каждой фракции.

Основными документами, определяющими порядок работы палат парламента и механизмы принятия ими решения, являются регламенты Государственной думы и Совета Федерации. Эти документы фиксируют численность и кворум

!

участия, место и время работы, права участников и гостей, степень открытости заседаний, функции председательствующего, язык, на котором ведется работа, порядок принятия и исполнения повестки дня, механизмы голосования.

Первое заседание Государственной думы открывается на 30-й день после избрания. Открывает заседание Думы старейший (по возрасту) депутат. Заседания проводятся при наличии кворума — не менее 50 % членов палаты. При отсутствии кворума депутаты проводят другие мероприятия: совещания, круглые столы, семинары, конференции и др.

Палаты заседают, как правило, раздельно, однако могут быть назначены совместные заседания палат для обсуждения посланий президента Российской Федерации, содержащих законодательную инициативу или законодательные предложения, посланий Конституционного суда

!

и выступлений руководителей иностранных государств.

Палаты собираются на заседания 2 раза в год: на весеннюю и осеннюю сессии. Весенняя сессия Государственной думы открывается 12 января и длится, как правило, до 20 июня, осенняя — с 1 сентября по 25 декабря текущего года. Весенняя сессия Совета Федерации открывается в феврале, а осенняя — в октябре текущего года.

Регламент Думы определяет календарный порядок работы по дням недели. Так, по средам и пятницам проходят пленарные заседания (в том числе по средам — так называемый час голосования, в рамках которого принимаются законы в последнем чтении и постановления Государственной думы по вопросам, отнесенным Конституцией к ее ведению, а также преодолевается вето президента и Совета Федерации). По понедельникам и четвергам проводятся заседания комитетов и комиссий, по вторникам депутаты работают в комитетах, комиссиях, фракциях, депутатских группах, по вторникам и четвергам проводятся заседания Совета Думы. Среда предназначена также для «правительственного часа», в ходе которого осуществляются ответы на депутатские и парламентские запросы. Четверг отведен для «часа заявлений» отдельных депутатов, фракций, групп, а также всей палаты. Каждая последняя неделя месяца отводится работе депутатов с избирателями. Регламент определяет и временной порядок работы в течение дня. Утренние заседания Думы проходят с 10 до 14 ч с получасовым перерывом с 12 до 12 ч 30 мин, вечерние — с 16 до 18 ч.

Парламентские слушания проводятся для обсуждения законопроектов, имеющих широкую общественную значимость, международных договоров, федерального бюджета, важнейших проблем внутренней и внешней политики и заканчиваются принятием относительным большинством присутствующих депутатов рекомендаций по обсуждаемым вопросам.

Заседания палат могут быть объявлены открытыми или закрытыми. Закрытые заседания проводятся при обсуждении вопросов, представляющих государственную или личную тайну. Право присутствия на заседаниях палат имеют президент Российской Федерации, члены другой палаты парламента, председатель и члены правительства, полномочные представители президента в палатах, судьи Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов, председатель, его заместитель и аудиторы Счетной палаты, уполномоченный по правам человек, Генеральный прокурор, председатель Центральной избирательной комиссии.

В статье 56 Регламента определен временной характер докладов (не более 15 мин), содокладов (10 мин), заключительного слова докладчика (до 10 мин), выступлений в прениях (до 10 мин — первое и до 5 мин — второе) и по процедурным вопросам (до 3 мин), а также вопросов и предложений по порядку ведения (до 1 мин). Статья 57 ограничивает право депутата высказываться по одному и тому же вопросу 2 раза.

В главе 10 Регламента определен порядок голосования и принятия Думой решений. По своим формам голосование может быть открытым, тайным, поименным (решение об этом принимается абсолютным большинством), электронным и бюллетенями, рейтинговым, альтернативным, качественным.

Наиболее распространены следующие механизмы принятия решения:

— Относительное (простое)большинство требуетперевеса хотя бы в 1 голос. Используется для принятия постановлений Думы, не имеющих законодательного характера, и решений по процедурным вопросам.

— Абсолютное большинство составляет более 50 % голосов. Используется для принятия нормативных постановлений Думы и федеральных законов Российской Федерации.

— Квалифицированное большинство требует ²/₃ голосов для Государственной думы и ³/₄ — для Совета Федерации. Используется для принятия федеральных конституционных законов, преодоления вето президента, вынесения решения об импичменте президента, выдвижения кандидатуры на пост уполномоченного по правам человека. Постановлением Государственной думы от 9 июня 1995 г. квалифицированная квота в ²/₃ голосов для лишения депутатского иммунитета от уголовного преследования была заменена простым большинством.

Одной из проблем сегодняшнего процесса голосования является так называемое голосование по доверенности. Хотя Гражданский кодекс Российской Федерации (статья 185) предусматривает возможность такой формы волеизъявления, а Регламент Совета Федерации санкционирует эту процедуру для всех вопросов, кроме тех, по которым требуется тайное голосование, она вряд ли применима к законодателям, так как имеет совершенно иную правовую природу. Естественно, возникают и морально-этические претензии к депутатам-прогульщикам.

Парламенты мира классифицируются по объему компетенции: с абсолютно определенной компетенцией (США), с абсолютно неопределенной компетенцией (Великобритания), с относительно определенной компетенцией (большинство парламентов мира, в том числе Федеральное собрание России).

Компетенция парламента Российской Федерации раскрывается в главе 5 Конституции Российской Федерации. Согласно статье 11 Федеральное собрание наряду с президентом, правительством и судами осуществляет государственную власть в нашей стране, представляя ее законодательную ветвь. Исходя из этого функции и конституционный статус Федерального собрания (по сравнению со Съездом народных депутатов и Верховным советом) более ограничены: из сферы ведения парламента исключены распорядительные функции, а контрольные ограничены вопросами доверия правительству и правильностью исполнения бюджета.

Конституция Российской Федерации устанавливает три группы полномочий парламента:

— относящиеся к исключительному ведению палат (статьи 102 и 103);

— связанные с организацией деятельности палаты (статья 101);

— связанные с принятием федеральных законов (статья 105).

К исключительному ведению Государственной думы относятся дача согласия президенту на назначение председателя правительства, решение вопроса о доверии правительству, ряд кадровых назначений, объявление амнистии, выдвижение обвинения против президента и требования его отрешения от должности (процедура

!

импичмента).

Важнейшими кадровыми прерогативами Федерального собрания являются назначение Советом Федерации выборов президента Российской Федерации и дача согласия Государственной думы на назначение председателя правительства Российской Федерации. Кроме того, в ведении палат Федерального собрания находится исключительное право назначения ряда высших должностных лиц государства: председателя и членов Совета директоров Центрального банка России, уполномоченного по правам человека, председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (Государственная дума); судей Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов, Генерального прокурора, заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (Совет Федерации)[30].

Конституцией Российской Федерации предусмотрен

!

институт Уполномоченного по правам человека. К функциям уполномоченного (в мировой практике он именуется омбудсменом) относится защита прав граждан в их отношениях с государственными чиновниками. Назначение на этот пост и освобождение от этого поста являются исключительными прерогативами Государственной думы.

От кандидата на пост уполномоченного требуется российское гражданство, минимальный возраст 35 лет, правовые познания и опыт правозащитной деятельности. Назначается он на срок 5 лет и не более двух сроков подряд. Закон запрещает совмещение этой должности с депутатской и другой оплачиваемой деятельностью (за исключением преподавательской, научной и иной творческой работы). Уполномоченный не может состоять в политических партиях и общественно-политических объединениях. В целях обеспечения независимости уполномоченный по правам человека обладает иммунитетом.

В компетенцию уполномоченного входит рассмотрение жалоб на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, а также на судебные или административные решения по этому вопросу. Закон четко определяет функции уполномоченного в контексте принципа разделения властей: им не рассматриваются жалобы на решения законодательных органов власти федерального и регионального уровней.

В феврале 2004 г. уполномоченным по правам человека Российской Федерации избран известный политик, один из лидеров партии «Яблоко» Владимир Петрович Лукин.

Исключительной прерогативой Государственной думы является также объявление амнистии

!

(статья 103 Конституции и глава 23 Регламента). За время существования государственных дум было объявлено несколько амнистий.

Палаты Федерального собрания, наряду с другими органами федеральной государственной власти, осуществляют не только внутриполитические, но и внешнеполитические полномочия. «Государственная дума,— отмечается в ее Регламенте,— рассматривает внешнеполитические вопросы по собственной инициативе или в связи с обращением Президента Российской Федерации, либо по докладам и сообщениям Правительства Российской Федерации и комитетов палаты». Палаты парламента имеют право в случае необходимости заключать с парламентами других государств и с международными парламентскими организациями соглашения о межпарламентском сотрудничестве. Комитет Государственной думы по международным делам и Комитет по делам СНГ и связям с соотечественниками проводят консультации с президентом по вопросам назначения и отзыва дипломатических представителей.

Кроме того, важной составной частью внешнеполитической деятельности государства является процедура легитимации международных договоров, которая имеет следующие стадии:

1. Парафирование — предварительное подписание документа полномочными представителями государства. В процессе парафирования участвуют президент, премьер-министр, члены правительства, дипломатические представители.

2. Ратификация — утверждение подписанного документа высшими законодательно-представительными органами государства. В силу вступает только ратифицированный договор.

3. Денонсация — прекращение действий международного акта.

4. Пролонгация — продление срока действия международного акта.

Три последние стадии являются исключительной прерогативой палат парламента.

Важнейшей функцией законодательных органов, как и следует из самого названия,