Исполнительная власть в Российской Федерации: ее функции и прерогативы

Как явствует из словосочетания «исполнительная власть», ее основная функция — исполнение законов, принятых законодательной властью. Однако, кроме чисто формальной функции прямого исполнения законов

!

(легислатуры), исполнительная власть обладает также и функцией принятия политико-управленческих решений

!

(губернатуры), в рамках которой чиновник вправе распоряжаться государственными ресурсами, прежде всего бюджетными, что является наиболее привлекательным в деятельности и полномочиях исполнительной власти.

В современных условиях исполнительная ветвь власти на федеральном уровне в России представлена двумя основными институтами. В соответствии с Конституцией Российской Федерации высшим коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, является правительство Российской Федерации. Другим важным органом исполнительной власти является Администрация и другие рабочие органы Президента, который фактически включен в систему исполнительной власти в качестве ее структурообразующего элемента.

Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции и федерального законодательства, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Правительство является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в России. Оно руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (федеральных служб, федеральных агентств), специальных органов и организаций при правительстве. Особенностью дуализма федеральной исполнительной власти является то, что часть министерств и ведомств, входящих в правительство, непосредственно подчиняется президенту Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации может создавать свои территориальные органы, а также территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, учреждать организации, образовывать координационные и совещательные органы, назначать соответствующих должностных лиц. Начиная с 2000—2001 гг. федеральные органы исполнительной власти создают свои территориальные отделения в каждом федеральном округе.

В состав правительства входят председатель, его заместители и федеральные министры. Кроме министров по должности в состав правительства могут входить министры «без портфеля»[35] и руководители иных федеральных органов исполнительной власти.

В составе правительства может быть создан руководящий орган — президиум правительства, куда входят председатель правительства, его заместители, наиболее значимые министры, другие руководители федеральных органов исполнительной власти.

Председатель правительства, возглавляя этот коллегиальный орган, определяет в соответствии с законодательством Российской Федерации основные направления деятельности правительства. Он представляет правительство на территории Российской Федерации и за ее пределами; ведет заседание правительства; подписывает акты правительства; представляет президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность членов правительства и их освобождении, о наложении на них взыскания или об их поощрении; систематически информирует президента о работе правительства. С момента провозглашения государственного суверенитета России правительство страны последовательно возглавляли И. С. Силаев, Е. Т. Гайдар, В. С. Черномырдин, С. В. Кириенко, Е. М. Примаков, С. В. Степашин, В. В. Путин, М. М. Касьянов, М. Е. Фрадков, В. А. Зубков, вновь В. В. Путин. С ноября 1991 г. по июнь 1992 г. руководство правительством осуществлял президент РСФСР — Российской Федерации Борис Николаевич Ельцин.

Законодательство Российской Федерации отдает исключительное право подбора кандидатуры

!

премьер-министра президенту Российской Федерации. Единственное ограничение, введенное весной 2002 г. в закон «О правительстве Российской Федерации», касается минимального возрастного ценза для главы кабинета министров — 35 лет. Однако кандидатуру председателя правительства утверждает Государственная дума.

Заместители председателя правительства назначаются указами президента и координируют в соответствии с распределением обязанностей работу той или иной группы федеральных органов исполнительной власти. Федеральные министры возглавляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти.

Законодательство Российской Федерации вводит ограничения на совмещение должности членов правительства с членством в Федеральном собрании и иных представительно-законодательных органах государственной власти и местного самоуправления, с занятием иных должностей в органах государственной власти, местного самоуправления и общественных объединениях, с коммерческо-предпринимательской деятельностью. Так, по распоряжению президента РФ Д.Медведева в 2011 г. все члены правительства должны были покинуть свои посты в советах директоров крупных российских компаний. Вместе с тем в конце 2004 г. члены правительства получили право совмещать свою деятельность с занятием руководящих постов в политических партиях.

Правительство собирается на заседание не реже 1 раза в месяц. Порядок заседаний может носить как открытый характер, с участием приглашенных парламентариев, судей высших судов Российской Федерации, Генерального прокурора, представителей Счетной палаты, Центрального банка и иных лиц, так и закрытый характер.

Основными элементами правительства являются федеральные

!

министерства. Структура министерств, права и полномочия министров, роль коллегии министерства имеют общие и специфические особенности. Возглавляет министерство министр, обладающий правом принятия решений и несущий персональную ответственность. В своей деятельности министр опирается на работу такого коллективного органа, как коллегия

!

министерства.

Постановлением правительства Российской Федерации от 26 декабря 1995 г. определен состав коллегии федеральных органов исполнительной власти. В нее входят руководители соответствующего федерального органа исполнительной власти, их заместители (в том числе первые), руководители ведущих подразделений (департаментов, управлений, отделов, территориальных органов), при необходимости — представители других органов власти и управления (в том числе и депутаты Государственной думы), ведущие ученые и специалисты. Возглавляет коллегию и распределяет обязанности между ее членами руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти.

В 2005 г. в структуре министерств были учреждены должности статс-секретарей,

!

которые, являясь одновременно заместителями федеральных министров, представляли интересы соответствующего министерства в Федеральном собрании. Все статс-секретари составляют представительство правительства в Федеральном собрании, которое обеспечивает законопроектную деятельность правительства.

Административная реформа, начатая указом президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г., предполагала разделить функции исполнительной власти на три вида: «правоустанавливающие» (нормативное руководство), «правоприменительные» (контроль и надзор) и «предоставление услуг и управление государственным имуществом». В соответствии с таким видением система федеральных органов исполнительной власти включает три их вида: федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство.

Федеральное министерство — основной органотраслевого политического и регулирующего управления, функциями которого являются выработка государственной политики и нормативное правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности. В ходе реформы 2004 г. количество этих министерств было сокращено до 15, однако к 2011 году увеличилось до 19.

В задачи федеральных служб входят контроль и надзор в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны и безопасности. Одни федеральные службы находятся в непосредственном ведении президента, другие — в ведении правительства, третьи — в ведении того или иного министерства.

Для функций по оказанию услуг государства существует такая организационно-правовая форма, как федеральные агентства. Из общего числа агентств одна часть непосредственно подчинена правительству, другая находится в ведении соответствующих министерств.

Ммешение понятий «контроль» (включающий лицензирование, регистрацию и пр., т. е. регулирующие функции) и «надзор» (включающий проверку осуществления регулирования) в рамках деятельности федеральных служб, с самого начала создавало препятствие намеченному разделению функций. С 20 мая 2004 г. федеральные органы исполнительной власти, непосредственно подчиненные правительству Российской Федерации, получили функции по принятию нормативных правовых актов наряду с другими функциями.

Постановлением правительства Российской Федерации от 30 апреля 2004 г. определена специфика координационных и совещательных органов. Первые создаются в виде комиссий или организационных комитетов для обеспечения согласованных действий по решению определенного круга задач или проведению конкретных мероприятий. Вторые именуются советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер. Координационные и совещательные органы образуются при президенте Российской Федерации и при правительстве Российской Федерации.

В соответствии с законодательством Российской Федерации могут создаваться органы и организации при правительстве. В настоящее время к этой категории федеральных органов исполнительной власти относятся: Аналитический центр, Российский государственный военный историко-культурный центр, Информационное телеграфное агентство России (ИТАР) и три научно-учебных заведения: Финансовая академия, Государственный университет – Высшая школа экономики и Институт законодательства и сравнительного правоведения.

При правительстве Российской Федерации действует ряд государственных федеральных фондов. Источниками их формирования выступают средства госбюджета, в т.ч. и получаемые от нефтегазовых сверхдоходов – именно за счет последних сформированы Фонд национального благосостояния (на 1 января 2011 г. в Фонде было 2,7 трлн руб.) и Резервный фонд (на 1 апреля 2011 - 748,53 млрд руб.). Среди других наиболее известны фонды, аккумулирующие средства для решения социальных задачи развития (Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования, а также Национальный фонд содействия инвалидам РФ, Фонд поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства). Задачи поддержки науки осуществляют Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научный фонд, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. Вопросы интеграции науки и производства призваны решать Федеральный фонд производственных инноваций, Российский фонд технологического развития. В целях популяризации русского языка и для поддержки программ изучения русского языка за рубежом в июне 2007 г. создан фонд «Русский мир»

К системе федеральных органов исполнительной власти относятся также две структуры собственно президентской власти: Главное управление специальных программ и Управление делами президента Российской Федерации, которые имеют статус федеральных агентств.

Рабочими инструментами в деятельности правительства выступают акты правительства, издаваемые на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, нормативных указов президента Российской Федерации. Основными формами нормативной документации являются постановления и распоряжения правительства.

Органом по обеспечению деятельности правительства Российской Федерации является аппарат правительства. Он возглавляется руководителем, являющимся по должности федеральным министром.

В функции аппарата правительства входят:

— подготовка проектов постановлений и распоряжений правительства, законопроектов, вносимых правительством в парламент;

— обработка поступающих в правительство документов, обеспечение контроля за выполнением решений правительства;

— подготовка необходимых правительству аналитических и справочных материалов;

— обеспечение взаимодействия правительства с палатами парламента и судебными органами;

— рассмотрение обращений граждан в правительство;

— обеспечение протокольных мероприятий;

— ведение делопроизводства.

В соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации к общим полномочиям правительства относятся:

— осуществление внутренней и внешней политики;

— регулирование социально-экономической сферы;

— обеспечение единства системы исполнительной власти;

— реализация права законодательной инициативы.

Конституция Российской Федерации определяет также полномочия правительства в разработке и исполнении государственного бюджета; в обеспечении единой финансовой и экономической политики; в управлении государственной собственностью; в обороне, государственной безопасности и внешней политике; в проведении единой политики в области культуры, науки, образования, здравоохра­нения, социального обеспечения, экологии; в обеспечении законности, прав и свобод, охраны общественного порядка.

Законодательство Российской Федерации четко определяет варианты отставки правительства. Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным президентом Российской Федерации, может подать в отставку по собственному решению; может быть отправлено в отставку президентом, в том числе и в случае двукратного выражения вотума недоверия Государственной думой. В случае отставки весь состав правительства исполняет обязанности вплоть до назначения нового правительства. Обязанности премьер-министра в соответствии с законодательством возлагаются на одного из заместителей председателя правительства.