Бюджетирование, ориентированное на результат

В начале 90-х гг. прошлого века в ряде развитых стран начался переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР). Сначала оно осуществляется центральным (федеральным) правительством с постепенным переходом на уровень регионов.

Первые шаги по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, были сделаны в США комиссией Гувера еще в 1949 г. Предложенный комиссией формат представления федерального бюджета (получивший название «performance budget») переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. «Performance budget» должен был отражать не столько структуру расходов в разрезе видов затрат (оплата труда, закупка товаров, аренда помещений и т.д.), сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций.

Конгресс США в 1950 г. принял закон «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности» (Budget and Accounting Procedures Act), по которому устанавливалось требование к представлению проекта бюджета в суммах, предлагаемых к финансированию, в разрезе министерств и ведомств. Но по каждому их них данные следовало представлять в разрезе программ, подпрограмм и видов деятельности, причем именно в такой форме, в какой министерства и ведомства должны были подавать свои бюджетные заявки в администрацию президента (орган, отвечающий за подготовку проекта федерального бюджета в США).

Такая форма представления федерального бюджета представляла собой свод поступивших от ведомств и прошедших первичный этап согласований обоснований на финансирование расходов, составленных в разрезе программ или видов деятельности. Данные о структуре расходов в разрезе видов затрат в таком бюджете также требовалось указывать, однако эти расходы должны были присутствовать в качестве элементов программ, представляя собой не задания по финансированию, а средства достижения конечных целей[118].

Анализ опыта США по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, позволяет сделать следующие выводы, которые могут оказаться ценными для России:

1. Программно-целевое бюджетирование – это средство повышения эффективности государственных расходов в условиях, когда все большая часть национального дохода перераспределяется государством. Однако повысить эффективность государственных расходов за счет совершенствования одной только управленческой технологии, не затрагивая при этом бюджетный процесс, невозможно.

2. Решиться на использование программно-целевого бюджетирования легче в периоды финансовых трудностей, когда размеры дефицита государственного бюджета имеют угрожающие масштабы.

3. Все основные приемы программно-целевого бюджетирования основаны на управленческих принципах частного бизнеса (формулировка миссии и стратегий, бюджетирование от нуля, применение метода учета по начислению, использование индикаторов социальной и экономической эффективности как аналогов результатов хозяйственной деятельности, учет рисков и др.). Переход на программно-целевое бюджетирование требует одновременного реформирования принципов управления в государственном секторе.

4. Внедрение инструментов частного бизнеса в деятельность государства встречает трудности из-за того, что масштабы деятельности государственных министерств и ведомств несопоставимы с масштабами деятельности всех фирм, с тем, что мотивация чиновников отличается от мотивации менеджеров частных компаний. Также у государственных учреждений отсутствует универсальный индикатор результатов работы, который имеется у частных фирм, и потому для них приходится разрабатывать различные искусственные заменители такого показателя, с необходимостью учета бюджетного цикла, с изменением законодательства и др.

5. Из-за указанных трудностей целесообразно поэтапное внедрение программно-целевого бюджетирования, перевод на него отдельных (пилотных) министерств и ведомств, адаптация новых технологий к существующей бюджетной практике с последующим распространением полученного опыта на остальные государственные министерства.

В США инициативы по переходу на программно-целевые методы бюджетирования с целью повышения эффективности бюджетных расходов исходили преимущественно от штатов и муниципалитетов. Уровень результативности бюджетных расходов регулируется местными нормативными правовыми актами, разрабатываются собственные программы внедрения мониторинга результативности бюджетных расходов.

Принципы БОР и система показателей результативности были внедрены в США в ряде штатов. Каждый штат самостоятельно разработал систему целей и показателей и принял решение, какого из типов бюджетирования, ориентированного на результат, он придерживается.

Для России интересен опыт Великобритании. Эта страна с одним из самых высоких в мире уровней централизации государственных финансов. Более двух третей налогов, собранных с территорий, аккумулируется в Центре и перераспределяется между местными органами власти путем выделения целевых грантов, дотаций и субсидий. Это дает возможность Правительству Великобритании проводить единую политику, так как гранты и дотации выделяются лишь при условии соблюдения определенных требований. В частности, при формировании бюджетов и планов развития местные органы власти в обязательном порядке учитывают национальные приоритеты, отраженные в стратегии развития Соединенного Королевства.

В Германии реформирование бюджетной системы и переход к бюджетированию, ориентированному на результат, начался позже, чем в других странах. Основная причина – традиционно жесткая структура, иерархия уровней государственной власти, а также «принцип субсидиарности» (предоставление услуг общественного сектора негосударственными некоммерческими организациями).
С начала 90-х гг. местные органы власти ФРГстали руководствоваться «Новой моделью управления» («New Steering Model»). Большинство регионов также стало переходить на бюджетирование, ориентированное на результат, и в некоторых случаях – на учет по методу начислений и на контроль, основанный на внутренних инструментах управления. По мере перехода к принципам программно-целевого бюджетирования были определены существенные межрегиональные различия. Одновременно с этим стали осуществляться межрегиональное сравнение и межрегиональная кооперация.

В России система БОР начала использоваться с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса[119]. Тема БОР неоднократно озвучивалась как приоритетная в посланиях Президента России, активно поддерживалась Министерством финансов РФ и стимулировалась к внедрению на региональном и местном уровнях посредством выделения субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов. Была образована правительственная комиссия по повышению результативности бюджетных расходов, а субъекты бюджетного планирования готовили доклады о результатах и основных направлениях своей деятельности (так называемых ДРОНДов).

На практике необходимость и целесообразность внедрения БОР объясняется наличием ряда определенных ситуаций:

- традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета (в первую очередь открытые конкурсы, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии) практически исчерпаны;

- при бюджетном кризисе необходимы радикальные меры по сокращению расходов, но при условии удержания достигнутого уровня оказания бюджетных услуг;

- бюджет перестает быть полноценным инструментом управления, но необходимо понять цели и причины его перерасхода;

- внедрение результативного управления в органах исполнительной власти региона (муниципального образования).

При внедрении БОР необходимы, прежде всего, разработка нормативных актов, выработка точной модели результативного бюджетирования, наиболее подходящей для территории, проведение семинаров для органов исполнительной власти по разработке ведомственных целевых программ, осуществление экспертизы ведомственных целевых программ, докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД). Также нужна диагностика существующей модели бюджетного процесса, подготовка комплексного плана внедрения БОР в регионе или муниципальном образовании и др.