Особые экономические зоны в Алтайском крае

Первая свободная экономическая зона в Алтайском крае появилась в 1990 г. на основании Постановления Верховного Совета РСФСР. В 1991 г. Постановлением Совета Министров РСФСР было утверждено Положение о СЭЗ Алтайского края (СЭЗ «Алтай»). За СЭЗ «Алтай» был закреплен льготный налоговый и таможенный режим; упрощен порядок осуществления экспортно-импортных операций, создания предприятий; даны гарантии правовой защиты иностранных инвестиций. Первоначально СЭЗ охватывала всю территорию Алтайского края.

3 февраля 1997 г. власти края приняли Закон Алтайского края «О свободной экономической зоне «Алтай» №2-ЗС, согласно которому СЭЗ «Алтай» «…осуществляет свою деятельность в виде локальных, функциональных, таможенных и иных свободных экономических зон в административных границах Алтайского края». Этим законом территория функционирования СЭЗ «Алтай» была определена в границах Первомайского и Немецкого районов. В 1998 г. в ее состав вошел аэропорт Барнаула.

За период функционирования с 1997 по 2000 г. в СЭЗ «Алтай» было зарегистрировано 1278 предприятий. За это время участникам СЭЗ «Алтай» было предоставлено льгот на сумму 218,4 млн руб., а общая сумма поступлений от них составила 326,4 млн руб., т.е. на 108 млн руб. больше полученных льгот[96].

СЭЗ «Алтай» была типичной российской свободной экономической зоной и имела ярко выраженный оффшорный характер.
С 1 января 2002 г. она была ликвидирована, как и все российские СЭЗ.

В настоящее время на территории края формируются две особые экономические зоны: туристско-рекреационного типа «Бирюзовая Катунь» и игорная зона «Сибирская монета».

Создание особой экономической зоны туристско-рекреаци­онного типа «Бирюзовая Катунь» на территории Алтайского района предусмотрено Постановлением Правительства РФ от 3 февраля 2007 г. Согласно концепции зоны, подготовленной Главным управлением экономики и инвестиций Алтайского края, предполагается два этапа ее развития.

На первом этапе (2007–2017 гг.) планируется благоустройство территории «Бирюзовой Катуни», расположенной в пределах Алтайского района общей площадью 32,3 кв. км. Из бюджетных источников предполагается получить: из федерального бюджета – 6,93 млрд руб., из бюджета Алтайского края – 0,3 млрд руб., из местного бюджета – 0,08 млрд руб. За счет бюджетных средств будут создаваться инфраструктурные объекты ОЭЗ: сооружения энергоснабжения, водоснабжения, канализации, теплоснабжения, газоснабжения, объекты наружных сетей, а также мостовой переход, автодорога, реконструкция аэропортов Бийска и Барнаула. До 2016 г. объем внебюджетных инвестиций в развитие ОЭЗ «Бирюзовая Катунь» должен составить 3,2 млрд руб.

На втором этапе (2017–2025 гг.) предполагается создание на территории Алтайского края особого анклава – курортно-рекреа­ционной местности. В ее состав в перспективе должны войти четыре района – Чарышский, Солонешенский, Смоленский, Алтайский и курорт Белокуриха. Минимальный объем инвестиций должен составить 37,8 млрд руб.

Государственная экономическая политика в ОЭЗ должна будет установить особые административный режим и режим землепользования, специальный порядок предоставления налоговых и таможенных преференций.

Создание особых зон в Алтайском крае должно повлечь за собой большой поток федеральных инвестиций. Факторами, сдерживающими инвестиции, могут стать достаточно жесткий административный контроль, управление из федерального центра (в отношении туристско-рекреационной и игорной зон), что может привести к росту транзакционных издержек. В мировой практике считается одной из существенных функций администрации ОЭЗ их уменьшение практически до нулевого уровня[97].

Другой фактор, определяющий успешность ОЭЗ, – это правильное размещение зоны. Большинство международных экспертов сходятся в том, что размещать ОЭЗ необходимо там, где уже есть подобные виды экономической деятельности, которые собираются развивать, или есть необходимая инфраструктура[98]. Согласно этому критерию создание туристско-рекреационной зоны вполне оправдано. Алтай зарекомендовал себя как туристский регион общероссийского характера (по оценочным данным властей в 2008 г. сюда приезжало отдыхать до 1 млн чел.). В развитие «Бирюзовой Катуни» к 2007 г. было вложено 260 млн руб. частных инвестиций. Потребителями туристского продукта ОЭЗ должны стать не только жители Алтая, Сибири, но и Москвы, Санкт-Петербурга, а также иностранные туристы.

Для создания благоприятного инвестиционного климата администрация Алтайского края применяет механизмы поддержки организаций, осуществляющих инвестиционную деятельность на территории региона:

· субсидирование за счет средств краевого бюджета процентной ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации по банковским кредитам, привлекаемым организациями края;

· субсидии по компенсации на четыре процентных пункта налога на прибыль организации в части сумм, подлежащих зачислению в краевой бюджет;

· размещение на конкурсной основе средств краевого бюджета для финансирования инвестиционных проектов;

· предоставление обеспечения исполнения обязательств;

· финансирование инвестиционных проектов на долевых началах.

На такое субсидирование могут рассчитывать в основном организации, осуществляющие крупные инвестиционные проекты. Порядок субсидирования определяется администрацией Алтайского края на основании соглашения об осуществлении инвестиционной деятельности, которое заключается при соблюдении инвестором следующих условий: уплаты текущих налогов, отсутствия задолженности по уплате налогов, роста заработной платы к предыдущему периоду.

Развитие игорной зоны «Сибирская монета» планируется осуществлять в рамках мегапроекта «Алтайская курортно-рекреа­ционная местность», основная цель которого – создание в регионе игорного и курортно-рекреационного комплексов, ориентированных на максимальное использование природно-ресурсного потенциала и географических особенностей местности. По предварительным расчетам, общие затраты на создание внешней инфраструктуры с целью развития игорной зоны составят около 14 млрд руб. Данные средства планируется привлечь как из государственных, так и частных источников финансирования. Обустройство игорной зоны предполагает разработку эксклюзивных проектов и дизайнерских решений игорных, гостиничных, культурно-развлека­тельных комплексов (казино, гостиничные комплексы, рестораны и т.д.). К организации зоны будут привлечены проектные, строительные, дорожные и энергообеспечивающие организации Алтайского края.

В то же время создание игорной зоны вызывает больше негативных, чем позитивных моментов. Представители органов управления в основном отмечают положительные стороны данного проекта: финансовая поддержка из федерального центра, привлечение крупных российских и зарубежных инвесторов, создание большого числа новых рабочих мест, стимулирование развития смежных отраслей экономики и инфраструктуры. Вместе с тем практически не замечаются возможные проблемные стороны данного проекта, которые волнуют жителей близлежащих районов и края в целом, ученых, журналистов, политиков, представителей игорных и туристских организаций[99].

Прежде всего, мировая практика показывает, что развитие игорного бизнеса сопровождается всевозможными криминальными проявлениями, наркоманией и проституцией. Не зря Лас-Вегас (США) называют не только игорной столицей мира, но и городом греха. Развитие игорной зоны может создать почву для увеличения коррупции. К росту коррупционной практики приведет: во-первых, появление в регионе новых криминальных структур, а во-вторых, по мнению А. Сатарова, распределение значительных бюджетных средств[100]. Создание игорной зоны может вызвать увеличение социального напряжения в регионе. С общегосударственных позиций нелогично развитие игорного бизнеса в бедном субъекте Федерации.

Успешное функционирование особых экономических зон должно способствовать интеграции природных, рекреационных и культурно-исторических ресурсов, а также росту занятости, снижению безработицы и преодолению экономической слабости региона.

Вопросы для самоконтроля

1. Что понимается под особой экономической зоной (ОЭЗ)?

2. Перечислите характерные черты ОЭЗ.

3. Какие требования применяются при обоснованности размещения ОЭЗ?

4. Назовите основные акты нормативной базы функционирования ОЭЗ в Российской Федерации.

5. С какой целью создаются ОЭЗ?

6. Какие типы ОЭЗ формируются в настоящее время в России? Приведите примеры ОЭЗ разного типа.

7. Назовите особые условия создания ОЭЗ.

8. Кто входит в состав наблюдательного совета ОЭЗ?

9. Какому министерству передало свои функции Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами?

10. Каков опыт функционирования СЭЗ «Алтай»?

11. Цели и этапы создания особой экономической зоны туристско-рекреационного типа «Бирюзовая Катунь»?

12. Что включают в себя механизмы поддержки организаций, осуществляющих инвестиционную деятельность на территории Алтайского края?

9. Эффективность государственной региональной экономической политики

 

 

9.1. Понятие и критерии эффективности государственной экономической политики

9.2. Основные подходы к характеристике эффективности государственного управления

9.3. Оценка эффективности ГРЭП

9.1. Понятие и критерии эффективности государственной
экономической политики

 

В любой экономической системе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяются эффективностью политики в сфере управления. Реалии существования нашего общества в настоящее время находятся в прямой зависимости от эффективности государственной экономической политики и неразрывно связаны с ней.

С первых шагов экономической науки проблема эффективности стала одной из центральных. Наиболее широко понятие эффективности используется в производственных системах. В российской экономической литературе категория «эффективность национального производства» установлена как соотношение затрат и выпуска продукции[101]. Каждое экономическое явление, каждый процесс чаще определяется не одним, обособленным, а целым комплексом взаимосвязанных показателей. В связи с этим выбор и обоснование системы показателей для отражения экономических явлений и процессов является важным методологическим вопросом в определении социально-экономической эффективности производства.

Как подчеркивает лауреат Нобелевской премии по экономике М. Алле (Франция), поиск эффективности ни в коей мере не навязывается в качестве высшей цели, которой должны быть подчинены все прочие соображения[102]. Национальная безопасность, социальная стабильность, культурные идеалы и так далее также представляют собой цели, и их, естественно, следует учитывать, когда речь идет об определении общей политики. Эти цели могут быть более важными, нежели чисто экономическая эффективность и просто благосостояние.

Эффективность не рассматривается и не может рассматриваться в качестве самоцели. Поиск эффективности может потребовать глубокой трансформации условий производства, изменений, имеющих тяжелые последствия в социальном плане и трудно осуществимых политически. Стремление к прогрессу само по себе противоречит стремлению к безопасности, иначе говоря – к стабильности. Кроме того, стремление к эффективности не обязательно находится в гармонии с этическими представлениями. Поиск эффективности предполагает какой-то минимум стимулов, а поскольку люди одарены по-разному, то реализация равенства в материальном положении, если это отвечает пожеланиям людей, может оказаться в противоречии с требованиями эффективности.

Экономическая эффективность не может быть самоцелью, но вопрос заключается в том, чтобы выяснить, как наилучшим образом удовлетворить потребности людей и какое место на шкале этих потребностей – во всех социальных группах – занимают материальные потребности.

С более узкой точки зрения, главное – выяснить, какую политику следует проводить, если ставится задача добиться максимально эффективной деятельности людей в экономическом плане. Ресурсы, которыми мы располагаем в виде труда, природных богатств, ранее произведенного оборудования, технических знаний, необходимых для их использования, ограничены. Наши потребности, напротив, практически безграничны. Если нам известны условия, которые предполагает поиск максимальной эффективности в экономическом плане, будет легче увидеть, в какой мере они должны быть видоизменены, чтобы учесть неэкономические данные социального и политического характера, т.е. учесть вопросы, разрешения которых так или иначе требует жизнь. С этой точки зрения любая реалистическая политика выступает идеалом максимальной эффективности и неэкономическими устремлениями этического, социального или политического порядка.

Критерии эффективности представляют собой стороны проявления управления, при анализе которых можно определять уровень и качество экономической политики и управления, их соответствие потребностям и интересам общества. Трудность в выработке критериев эффективности управления, в том числе и государственного, заключается в том, что для управления не совсем ясными, а часто и неопределенными предстают обе стороны: и результаты, и затраты.

Критерии эффективности государственной экономической политики формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта – политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их прежде всего от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы – все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государст­венным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет данное политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности. Предел ему – естественная самоорганизация общества.

В научной литературе выделяются следующие виды критериев[103]:

1. Ценностно-рациональный (политическая стратегия, государственные программы, планы, социально-политические и экономические концепции, принципы, методы управления);

2. Целерациональный (государственные программы, планы, принципы деятельности управления, организационные структуры, формы, методы, нормы и стиль управленческой деятельности, правовое и информационное обеспечение, способы артикуляции интересов государства и граждан);

3. Прагматический (непосредственные результаты изменения управляемых объектов).

Помимо критериев экономической эффективности государственного управления можно выделить критерии эффективности социального управления:

1. Степень соответствия направлений, содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управленческого работника;

2. Законность решений и действий соответствующих управленческих структур и работников, ибо соблюдение правовых и иных установленных норм является элементарной предпосылкой эффективности управления;

3. Реальность влияния управленческой деятельности на состояние и развитие управленческих объектов, поскольку любые управленческие решения и действия теряют всякий смысл, если они не направлены на управленческие объекты и в конечном счете не обеспечат и реального функционирования и развития;

4. Глубина учета и выражения в управленческих решениях и действиях коренных и комплексных потребностей, интересов и целей людей;

5. Характер и объем взаимосвязей с трудовыми коллективами, широким кругом людей, демократизм деятельности власти должны оцениваться по степени защищенности сбалансированных интересов общества и государства;

6. Авторитетность решений и действий управленческих структур и работников;

7. Правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими структурами и работниками.

В основе критериев эффективности экономической политики – принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс.

Всю сложность оценки эффективности мероприятий экономической политики можно решить, если ее цели формулировать на основе следующих принципов:

- цели экономической политики должны быть содержательными, адекватными, измеряемыми и иметь более или менее установленный срок достижения;

- по отношению к целям можно применять критерий «норма управляемости», обозначив его как норму достижимости целей[104].

Реализация государственной политики выражается в претворении в жизнь конкретных мер по достижению поставленных целей усилиями всех слоев общества при главенствующей роли исполнительной власти. Механизм реализации включает нормативно-правовые, организационные, экономические средства и методы воздействия на управляемый объект и предполагает выработку соответствующих решений, создание управленческих структур, наличие необходимых ресурсов. Эффективность выполнения мероприятий зависит от реалистичности поставленных целей, взаимодействия всех организаторов и участников реализации политического курса, поддержки его социальными группами и лидерами политических течений[105].

 

9.2. Основные подходы к характеристике эффективности
государственного управления

 

Государственному и региональному управлению, как и любому виду управления, должно быть присуще понятие эффективности. В условиях становления новой государственной системы в России практически не используется это понятие. Можно утверждать, что данная категория применяется лишь обществом, находящимся на более высокой стадии развития.

Рыночная экономика по своей сущности является средством повышения эффективности производства и управления. В таких условиях целесообразно определение основных направлений роста эффективности экономической политики, факторов, влияющих на ее реализацию, и методов определения эффективности.

Сложная взаимосвязь экономической политики и ее реализации в определенной степени вызвана обособленностью структур, которые ее проводят, что ведет к отсутствию взаимосвязи между выработкой политики и ее внедрением.

Снижение на протяжении 90-х гг. XX в. эффективности государственного управления свидетельствует о том, что дальнейшее игнорирование объемов государственного участия в территориальном развитии и его результативности недопустимо. Дискуссионным при этом является вопрос о соотношении централизованных и децентрализованных методов в проведении государственной (в данном случае – федеральной) региональной политики[106].

Россия оказалась в ситуации, когда при действиях федеральных властей по повышению уровня централизации в региональной политике, все очевиднее становится потребность в ее децентрализации. Новая государственная региональная политика должна быть направлена на изменение соотношения между централизацией и децентрализацией в пользу последней. Федеральные власти концентрируют в своих руках все больше финансовых средств и полномочий в сфере территориального развития. Если в 1990-е гг. были установлены принципы учета интересов регионов в разработке нефтегазовых месторождений, то в 2000-е гг. Центр забрал себе больше прав, а федеральный бюджет получил преобладающую (существенно превосходящую региональную) долю доходов от добычи природных ресурсов, прежде всего нефти и газа.

В последнее время усиливается внимание к вопросам эффективности государственного управления. Обществу, самому государству необходимо полное и достоверное знание того, какую пользу приносят затраты на управление, глубина и действенность его влияния на управляемые процессы.

Эффективность государственного управления – это не чисто технологическая проблема, а категория, имеющая исторический подтекст. Эффективность государственного управления рассматривается как результат сложного взаимодействия различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий и социально-экологический.

В обществе любая идея не будет воплощаться в жизнь, если нет адекватного механизма управления. Известно также, что из всего многообразия управления – от неживой природы и биологических систем до социально-экономических структур – наибольшей сложностью и, следовательно, неопределенностью отличается управление социальными системами, иными словами, материальными и человеческими ресурсами.

Механизмами повышения эффективности государственного управления являются[107]:

1. Умеренная децентрализация;

2. Улучшение использования информационной составляющей государственного управления;

3. Улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения;

4. Необходимость включения масс в активную жизнедеятельность;

5. Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов.

Основываясь на опыте государственного управления такой страны, как США, можно выделить основные группы препятствий, затрудняющие оптимальное функционирование государственных служб управления при осуществлении государственного регулирования экономики[108]:

· препятствия, порожденные внешней средой, в том числе более характерные для государственного сектора, чем для частного;

· препятствия, порожденные собственно организацией, в том числе общими характеристиками государственных учреждений;

· препятствия, порожденные людьми, ошибки, мнения, поведение которых не позволяют руководителям добиваться роста производительности или отбивают желание стремиться к этому.

В современных условиях в государственном управлении прогнозируется переход к методам, предполагающим обратное влияние управляемых (подчиненных) на управляющих (руководителей). Это может проявляться в виде отказа со стороны управляемых выполнять задания, полученные от управляющих, если они по тем или иным причинам не удовлетворяют «низы». Сказанное означает, что формируется совершенно новая ситуация во взаимоотношениях «верхов» и «низов», требующая от первых создания достойной обратной связи и максимального внимания к качеству принимаемых решений с точки зрения их приемлемости для «низов».

Реальность эффективного управления на современном этапе можно трактовать так: реализуется не то, что указывается управляющим субъектом, а то, что воспринимается управляемым объектом[109]. Эту абсолютную истину или не воспринимают, или игнорируют государственные чиновники, поэтому принимаемые ими решения большей частью остаются невыполненными (даже в развитых странах доля невыполненных заданий доходит до 80%).

Можно сделать следующее заключение: управление общественной социальной системой следует рассматривать как искусство направлять ход государственной и общественной жизни страны на всех ее ступенях.

Успешное экономическое и социальное развитие регионов – это важнейший аспект повышения эффективности государственного управления. Именно на этой почве региональные структуры власти обретут уверенность, устойчивость и необходимую динамику. А это главные составляющие эффективности государственного управления.

Сложившаяся в мире в течение последних 30 лет методология глобального управления является составной частью теории и практики современного управления. Стали активно развиваться управленческие стратегии, призванные обеспечивать движение от неустойчивого настоящего к устойчивому будущему. Так, Всемирным банком с позиций глобального управления подготовлен «Доклад о мировом развитии», авторы которого считают, что можно с высокой степенью вероятности определять перспективу развития на 20–50 лет и при этом предвидеть появление экологических, социальных и иных проблем, требующих своевременного и целенаправленного управленческого воздействия.

Всемирный банк постоянно анализирует качество управления государствами мира. Так, в докладе «Качество государственного управления – 2006» показано, что плохое государственное управление присуще не только развивающимся странам[110]. Авторы доклада утверждают, что страны, вставшие на путь реформ, могут добиться существенного улучшения качества управления в сравнительно сжатые сроки. Страны, проводящие реформы в области управления, могут рассчитывать на значительные дивиденды в области развития, поскольку в долгосрочной перспективе совершенствование управления приводит к приблизительно троекратному повышению доходов на душу населения. Значительное внимание на уровне государства должно быть уделено качеству инструментов и институтов регулирования – распространенности мер экономической политики, затрудняющих нормальное функционирование рынков.

Для России как федеративного государства в переходный период остро стоит вопрос о распределении и перераспределении полномочий. Здесь можно выделить три уровня взаимоотношений Центра и регионов:

1. Экономические и социальные проблемы, находящиеся в ведении регионов;

2. Круг проблем для совместного решения;

3. Собственно вопросы государственной важности (оборона, внешняя политика и т.д.), находящиеся в ведении федерального центра.

Из данной ситуации представляется лишь один выход – укрепление экономической и финансовой основы регионов. Это действенный путь повышения эффективности региональной власти, которая получит возможность формировать оптимальный бюджет и внебюджетные фонды и тем самым решать стоящие перед ней задачи, не получая дополнительных средства из федерального центра.