Оценка эффективности государственной региональной экономической политики

 

В настоящее время не существует единых подходов и методик оценки эффективности государственной экономической политики, в том числе на региональном уровне.

Как можно оценить эффективность ГРЭП? В соответствии с вышеизложенными теоретическими подходами, это должно быть соотношение между результатами и затратами. Для знаменателя необходимо рассчитать стоимость потребленных средств производства и рынка услуги, а в числителе должен находиться показатель вновь созданной стоимости – национальный доход или объем производства в регионе (ВРП). Но такой показатель в значительной степени будет носить условный характер. Ведь, если ВРП рассчитывается в стране уже 15 лет, то посчитать стоимость потребленных средств производства и рынка услуг практически не реально.

Социальная эффективность ГРЭП характеризует прежде всего занятость, уровень жизни, душевые доходы человека в регионе. Но насколько она зависит от региона и насколько определяется экономической политикой государства?

В современных условиях комплексная оценка эффективности государственной экономической политики может осуществляться по следующим направлениям как среднее по имеющимся компонентам[111]:

· эффективность таможенных органов;

· эффективность судебной защиты;

· эффективность антимонопольной политики;

· эффективность миграционной службы;

· эффективность экономической политики федеральных властей;

· возможность привлечения государственной финансовой помощи;

· законодательное регулирование экономики;

· эффективность системы профобразования;

· эффективность экономической политики региональных властей;

· эффективность экономической политики органов местного самоуправления;

· развитие общественных организаций, представляющих интересы бизнеса.

Оценка эффективности государственной политики на практике в основном производится через оценки работы государственных структур, учреждений. Но для этого необходимо, чтобы госучреждения производили продукты (оказывали услуги), поддающиеся измерению. У такого подхода к оценке эффективности экономической политики (ее регионального подвида) есть много противников, что обусловлено рядом факторов.

Во-первых, многие условия затрудняют определение качества работы госучреждений: органы власти, как правило, не производят продукты, а выполняют обязательства по обеспечению жизнеспособности и безопасности общества. Результатом работы госучреждения является либо сложный продукт, который не поддается однозначной оценке, либо, если в организации доминируют процессы, конечным результатом выступают консультации и переговоры.

Во-вторых, продукт деятельности госучреждения часто во многом зависит от деятельности других членов общества. Например, в образовании результат (продукт) во многом определяется позицией и участием родителей в процессе обучения.

В-третьих, часто результаты работы одних учреждений зависят от деятельности других, но оказать влияние на последние нет возможности, например, из-за различной подчиненности (федеральные и местные уровни власти).

Таким образом, при реализации государственной экономической политики причинно-следственные связи в усилиях и результатах неочевидны, иногда неизвестны, их по-разному можно интерпретировать, а изменение внешних условий может привести к переоценке работы госучреждений[112].

Состояние функционирования системы управления можно оценить с помощью коэффициента его эффективности, который рассчитывается следующим образом:

К_эф = ΔЭ/ΔУ,

где ΔЭ – динамика эффективности в результате реализации данного управленческого решения; ΔУ – динамика управленческих усилий, потраченных в этом процессе.

Государственная экономическая политика не может быть эффективной без закрепления основных положений в нормативно-правовых актах государства. В настоящее время в Российской Федерации основные положения о государственном управлении касаются, как правило, деятельности государственных чиновников и закреплены в ряде нормативно-правовых актов и программ.

Согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (глава 5 «Обеспечение эффективности государственной службы») контроль над эффективностью деятельности госслужащих возложен на кадровые службы государственного органа. Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации анализирует состояние и эффективность государственной службы в органах государственной власти.

К 2010 г. практически по каждому федеральному ведомству в России утвержден перечень целевых показателей эффективной работы учреждения, разработан реестр показателей экономической эффективности деятельности государственных унитарных предприятий, которые полностью или частично находятся в государственной собственности.

С целью создания институциональной и нормативной базы для оценки эффективности деятельности госслужащих в России, построения комплексной системы оценки 28 июня 2007 г. был издан Указ Президента РФ №825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Эффективность деятельности органов исполнительной власти теперь будет оцениваться по 43 позициям. Большая часть показателей касается экономического состояния субъекта. В первую очередь сюда входят:

· объем валового регионального продукта;

· инвестиции в основной капитал в пересчете на одного человека;

· финансовое положение граждан (рост средней зарплаты; отношение заработка бюджетников к доходам работников, занятых в сфере экономики региона; количество безработных; доля населения с доходами ниже прожиточного минимума по региону);

· жилищные условия (количество людей, живущих в аварийных домах; жилплощадь на одного человека, в том числе введенная за год; отношение цены квадратного метра к среднему доходу);

· налоговые поступления;

· показатели в сфере здравоохранения и образования.

Кроме того, будут отслеживаться показатели, характеризующие реформу ЖКХ, развитие малого предпринимательства, рост сельского хозяйства и т.д.

В соответствии с Указом субъекты РФ будут представлять итоговый отчет о положении дел в регионе Комиссии при Президенте по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия. Со своей стороны Правительство РФ обязуется представить Президенту предложения о порядке выделения поощрительных грантов тем регионам, чьи показатели окажутся наилучшими.

Согласно Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации[113] основной целью реформирования государственной службы является кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства. Планируется разработать и внедрить основные стандарты государственных услуг и административных регламентов в органах исполнительной власти; ликвидировать их избыточные функции; внедрить систему аутсорсинга административно-управленческих процессов; обеспечить широкое использование успешного опыта государственного управления на региональном уровне.

Вопросы для самоконтроля

1. Что следует понимать под экономической эффективностью?

2. Перечислите критерии эффективности государственного управления.

3. Что относится к критериям эффективности социального управления?

4. Назовите количественные и качественные показатели эффективности.

5. Какие выделяют механизмы повышения эффективности государственного управления?

6. Сформулируйте основные группы препятствий, возникающие при осуществлении государственного регулирования экономики.

7. Какие компоненты вы можете назвать при комплексной оценке эффективности государственной экономической политики?

8. На каких направлениях, по мнению Всемирного банка, необходимо в первую очередь сконцентрировать внимание при реформировании государственного управления?

9. Какая нормативная база имеется для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ?

10. Перечислите показатели экономического состояния субъекта.

11. Как можно оценить социальную эффективность ГРЭП?

 

 

10. Зарубежный опыт государственной региональной экономической политики

 

 

10.1. Цели и показатели реализации региональной экономической политики в ведущих странах

10.2. Бюджетирование, ориентированное на результат

10.3. Инструменты местной экономической политики

10.1. Цели и показатели реализации региональной
экономической политики в ведущих странах

Для лучшего понимания сущности, роли, методов государственной региональной экономической политики следует рассмотреть их функционирование и результативность в других странах. При определении их мы руководствовались следующим: в России в настоящее время многое в подходах к управлению экономикой и в менталитете населения сложилось при социалистическом образе жизни, поэтому нами рассматривается опыт Швеции и Великобритании, как стран, достигших успехов в формировании рыночного социализма, которые продолжают осуществлять выбранную ими экономическую политику. На региональную политику существенное влияние оказывает устройство государства, и достаточно подробно были изучены различные аспекты РЭП в таких федеральных государствах, как США, Австралия, Германия.

Из репрезентативных, на наш взгляд, в этом вопросе государств Швеция, Великобритания, Австралия – конституционные монархии. В Швеции сложилась устойчивая система влиятельного местного самоуправления, в то время как король обладает только номинальной властью.Между государственным и коммунальным уровнями существует региональный уровень управления. На этом уровне страна поделена на лены (их всего 24), а те, в свою очередь, на общины (коммуны). Государственную власть представляют в каждом лене губернатор и правление лена. Губернаторы ленов назначаются правительством на срок 6 лет и возглавляют правление лена. Члены правления лена назначаются ландстингом, который избирается и отвечает за здравоохранение и некоторые виды образования. Ландстинги взимают подоходный налог.

В права и обязанности коммун входит строительство различных сооружений и обеспечение широкого круга услуг: жилищное и дорожное строительство, канализация и водоснабжение, начальное и среднее образование, социальная помощь, уход за престарелыми, забота о детях и т.п. Коммуны имеют право взимать подоходный налог.

Сегодня государство является крупнейшим собственником предприятий Швеции, оно владеет долями в 62 компаниях. В стоимостном выражении это 70 млрд долл., и на них (преимущественно государственных) занято порядка 200 тыс. человек.

Среди развитых стран много федеративных государств – например, США, Австралия, Германия, Бельгия. Они имеют, как правило, трехуровневую структуру управления: федеральный уровень, региональный (власти штатов, провинций, территорий, земель и т.п.) и местный (графства, коммуны, города, тауншипы, сельские поселения и др.). В соответствии с конституциями этих стран разделяются сферы ответственности федеральных и субфедеральных властей. Федеральное правительство США не вмешивается в финансовую деятельность штатов, в Австралии в каждом штате существуют собственные конституция, органы правления и свод законов, независимых от федеральных. В Бельгии в соответствии с государственной реформой параллельно функционируют два вида субъектов федерации – регионы и культурные сообщества. В Германии полномочия регионов (земель) определяются не только конституциями и законами земель, но также и федеральной конституцией и федеральными законами.

Выявление целей и показателей деятельности территориальных администраций на государственном уровне чаще всего практикуется в федеративных странах в контексте управления (планирования) регионального развития, для сравнения уровня их развития и определения мероприятий, стимулирующих экономический рост, и мер, поддерживающих бюджетную систему региона.

В Германии в наибольшей степени проявился принцип единообразного сравнения социально-экономического развития регионов. Согласно федеральному законодательству ФРГ высший уровень власти не отвечает за текущее региональное и городское планирование. Однако, согласно конституции, федеральные власти должны следить за достижением общей цели улучшения качества жизни в стране. В конце 90-х гг. в Германии началась дискуссия об устойчивом развитии регионов с выработкой системы соответствующих показателей измерения этого развития. В качестве цели устойчивое развитие территорий было в 1999 г. зафиксировано в Законе о землеустройстве. В настоящее время в стране функционирует Федеральное министерство регионального планирования, строительства и градоустройства (BundesministeriumfuerRaumord­nung), которое и разрабатывает, в соответствии с законодательством, перечень показателей регионального развития.

Сравнение уровня развития регионов базируется на тридцати с лишним показателях. Эти показатели едины и стандартизированы для всех земель. Система показателей целенаправленно создавалась для того, чтобы сравнивать регионы между собой и вносить изменения в систему управления. Общая система целей и показателей разрабатывалась совместно Федеральной службой строительства и регионального планирования и региональными статистическими органами. Средний по Германии уровень используется в качестве ориентира для осуществления оценки. Единой и однозначной шкалы целевых значений показателей не существует.

В Австралии, аналогично Германии, система показателей регионального развития базируется на региональных неравенствах и природно-климатических различиях территорий. В Австралии большое разнообразие природно-климатической среды и населения, традиции государственного управления являются одной из основ высокой самостоятельности штатов при проведении территориальной политики. Исторически сложилось так, что определение целей, задач и показателей благосостояния для штатов, а также оценка степени их достижения не были целью региональной политики федерального правительства. Самостоятельная разработка регионами и муниципалитетами планов деятельности, целей и показателей рассматривается как инструмент улучшения их будущего и оценки их текущей экономической политики.

В Австралии администрации всех штатов осуществляют среднесрочное финансовое планирование. Разные штаты ставят различные задачи и цели, наиболее типичные из них – это соблюдение баланса, или профицит бюджета, своевременное обслуживание и погашение долгов, препятствование увеличению налогового бремени, контроль над ростом расходов, управление рисками. Администрации штатов могут устанавливать ставки налогов на любом уровне без ограничений. Контроль достижения целей и запланированных показателей может быть как внешним, так и внутренним.
В большинстве случаев внешнюю оценку осуществляет национальная Счетная палата.

В период мирового кризиса 2008–2009 гг. федеральное правительство Австралии предложило пакет инициатив по строительству и содействию занятости, который был поддержан региональными властями. Средства предполагается использовать в основном на строительство и ремонт дорог, школ, повышение занятости в сфере здравоохранения[114].

В США цели, задачи и показатели РЭП разрабатываются региональными властями самостоятельно, и федеральное правительство централизованно не определяет методики оценки эффективности государственной политики на территориальном уровне. Также не утверждается обязательный перечень показателей эффективности субфедеральных органов власти. Однако на уровне государства оказывается консультационная помощь, в частности, поддерживается интернет-портал (www.firstgov. gov/Government/State_Local. shtml), на котором размещена различная информация, в том числе о деятельности региональных и муниципальных органов власти, о финансировании, инструментах, обучающих программах, законодательстве, регулировании. На сайте собрана информация о лучших практиках региональных и муниципальных органов власти, большая база данных, ссылок и контактов по всем сферам ответственности органов власти, таким как администрирование, борьба со стихийными бедствиями, образование, защита окружающей среды, энергетика, социальная политика, здравоохранение, финансы и транспорт.

В США, например, нет единой системы местных органов. Здесь существует свыше 80 тыс. местных единиц управления, в том числе более 19 тыс. муниципалитетов, около 17 тыс. таунов и тауншипов. В большинстве городов США действуют муниципалитеты, хотя их численность существенно колеблется. В штате Айова их около тысячи, в штате Гавайские острова – один муниципалитет. Почти в 85% городов муниципалитеты невелики – менее 10 тыс. жителей. Тауны (функционируют в Новой Англии, в штатах Миннесота, Нью-Йорк, Висконсин) – это одно или несколько городских поселений (малочисленные города) и расположенных вокруг них сельских поселений[115]. Для сравнения: в Российской Федерации в 2006 г. существовало 24504 муниципальных образования, из них 522 городских округа (2% общего числа муниципальных образований) и 1823 городских поселения (7% общего числа муниципальных образований).

Несмотря на то, что местный уровень власти в большинстве стран является самостоятельным, цели и показатели эффективности муниципальной политики могут устанавливаться как центральным правительством, так и самими местными администрациями.

В Великобритании оценкой социально-экономического развития регионов занимаются агентства по региональному развитию Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии в своем современном виде с конца 90-х гг. В их задачи не входит сравнение регионов между собой – они разрабатывают стратегический план развития региона (каждое агентство действует в интересах своей территории), однако устанавливаемые ими цели и показатели частично идентичны для различных регионов. Задача таких агентств – повышение уровня регионального производства и уменьшение экономического «неравенства» между регионами. Своей целью они ставят увеличение вклада бизнеса в развитие первоочередных экономических проблем и стратегий развития региона, хотя располагают ограниченным бюджетом, выделяемым правительством: с первого десятилетия XXI в. около 32 фунтов стерлингов на душу населения[116].

В Великобритании с 1993 г. все местные администрации должны регулярно публиковать показатели качества предоставляемых муниципальных услуг. Показатели были разработаны Счетной комиссией, созданной в 1982 г. для мониторинга финансовой и управленческой компетенции местных органов власти. Цели и стандарты с 80-х гг. устанавливаются ежегодно. Посредством регулярных аудиторских проверок определялось, насколько предоставляемые общественные услуги удовлетворяют нужды населения, насколько они экономически эффективны, соответствует ли качество определенному уровню и спросу. Начиная с 1993 г. Счетная комиссия издает отчеты об оценке «качества за деньги» как по Великобритании в целом, так и по отдельным муниципальным образованиям. Перечень показателей корректируется ежегодно. В середине 2000-х гг. он состоял из 174 показателей, сгруппированных по восьми сферам ведения муниципальных властей.

Механизмы реализации региональной политики можно рассмотреть на примере Англии, где в 1998–1999 г. были созданы девять агентств развития регионов (Regional development agencies – RDA) – некоммерческих внеотраслевых государственных органов, представляющих собой основную структуру стратегического развития территорий. Число агентств соответствует количеству регионов Англии, выделенных в целях осуществления территориальной политики, что, в свою очередь, сопоставимо с количеством федеральных округов РФ.

Цели RDA: содействие экономическому развитию и модернизации, развитию бизнеса, эффективности и конкурентоспособности; содействие занятости для ускорения разработки и применения профессиональных навыков, имеющих отношение к занятости, а также для внесения вклада в устойчивое развитие территории.

Деятельность RDA контролирует Министерство (или департамент) торговли и промышленности (DTI, Department of Trade and Industry). В каждом регионе оно представлено правительственным учреждением. Работники рассматриваемых правительственных учреждений являются представителями министерств, участвующих в программе RDA. RDA подотчетны министерствам и парламенту, но действовать они должны в интересах регионов.

Есть общие для всех регионов показатели устойчивого развития Великобритании, позволяющие сравнивать территории между собой, а есть показатели, индивидуальные для каждого региона, отображающие особенности и разнообразие провинций.

Показатели, используемые RDA, можно разделить на две группы: одни характеризуют экономическое положение региона, другие – деятельность RDA. Такое деление можно по аналогии соотнести с рассмотрением социально-экономического развития, с одной стороны, и бюджетирования, ориентированного на результат – с другой.

К первой группе показателей относятся: подушевой ВВП и относительный подушевой ВВП (по сравнению со среднедушевым ВВП по ЕС); доля населения, условия жизни которого ниже среднего уровня; добавленная стоимость, или ВВП на одного работника в час; бизнес-структуры и коэффициент выживаемости; процент 19-летних с уровнем образования и процент взрослых с уровнем образования; процент нанимателей с труднозаполняемыми вакансиями; процент работников, прошедших профессиональное обучение за последние 13 недель; уровень безработицы (по данным Международной организации труда); процент новых домов, построенных на ранее освоенной территории.

Ко второй группе относятся: количество созданных и гарантированных рабочих мест; площадь бесхозной земли, использование которой началось; количество основанных предприятий и коэффициент выживаемости; процент крупных и средних предприятий (согласно Investment in People); стоимость привлеченного частного капитала.

Раньше ответственность за финансирование деятельности RDA была возложена на Министерство торговли и промышленности. Имело место финансирование по отдельности из каждого министерства, задействованного в программе RDA. С 2002 г. финансирование RDA осуществляется из Программы единого фонда (Single Programme), получающего деньги из пяти министерств. Полученную сумму RDA вправе расходовать по своему усмотрению для наилучшего удовлетворения региональных интересов и достижения стратегических целей. Деятельность RDA контролируется правительственным учреждением, представленным в каждом из девяти регионов.

В 1999 г. в Великобритании был принят Закон об органах местного самоуправления, в котором центральное правительство поставило задачу постоянного улучшения качества общественных услуг. Закон требует от местных администраций предоставлять услуги в соответствии с изложенными в нем стандартами экономии и эффективности использования бюджетных средств. Анализ каждой услуги должен показать, в какой степени местная администрация соблюдает принцип повышения результативности в предоставлении услуг для достижения заданных целей. Администрации с наихудшими показателями должны исправить положение в течение пятилетнего периода. В 2001 г. была разработана схема оценки деятельности местных администраций, в которой предлагалось их делить на «успешных», «старательных», «бездельников» и «неудачников».

В региональной политике все больше используются инструменты делового предпринимательства. Если раньше бенчмаркинг был в основном в бизнесе, то теперь в территориальной политике различных стран (европейские государства, Япония, США) большое распространение получает система бенчмаркинга территорий (англ. bench mark – начало отсчета) – метод использования чужого опыта, передовых достижений лучших территорий, основанный на анализе конкретных результатов и их использовании в собственной деятельности. Сравнительный анализ конкурентоспособности и финансового состояния региона производится при анализе конкурентоспособности. Данная система предполагает сравнение территории с определенным образцовым регионом или с несколькими другими, установку целевых индикаторов с учетом уровней аналогичных показателей других территорий, а сопоставление развития региона – с аналогичными ему территориями за рубежом[117].

Для целей бенчмаркинга выделяют типы регионов, сравнение осуществляется в рамках одного типа.

Бенчмаркинг предполагает описание региона по следующим сферам:

- экономика (производительность на чел./час или подушевой ВРП, в том числе в секторальном разрезе);

- окружающая среда (показатели, характеризующие объемы различных выбросов и сбросов, разнообразие экосистем);

- общество (различные аспекты равенства).

Однако, в отличие от системы устойчивого развития, бенч­маркинг предполагает поиск таких направлений экономики региона, в которых он может быть конкурентоспособным и превзойти целевой регион. На конкурентоспособных аспектах территории и надо сосредоточиться, а не пытаться выравнять развитие региона по всем сферам. При перераспределении ресурсов от успешных регионов к отстающим конкурентоспособность успешных пострадает.

Бенчмаркинг охватывает только те вопросы деятельности региона, которые находятся в сфере его контроля и на которые он в состоянии оказывать влияние. Система бенчмаркинга является общей для всех регионов, потому что перечень показателей составляется центральным правительством. Но при этом:

- целевые значения показателей каждый регион устанавливает самостоятельно и самостоятельно осуществляет оценку конкурентоспособности;

- свои стратегические цели каждый регион также разрабатывает самостоятельно, исходя из своих приоритетов и перечня показателей;

- в зависимости от достигнутых результатов регион самостоятельно разрабатывает меры региональной политики;

- показатели могут по-разному интерпретироваться в разных регионах;

- в каждом конкретном регионе отдельные показатели могут быть ниже или выше.

Постоянное изучение территориального опыта других стран с помощью бенчмаркинга можно сравнить с маркетингом, и можно предположить, что в дальнейшем он получит соответствующее распространение в отечественной региональной политике.

Анализ государственного устройства и административно-территориального деления вышеперечисленных стран позволяет сделать вывод о том, что государственное устройство не оказывает определяющего влияния на принципы формирования планов, целей и показателей, методов их достижения региональными и местными органами власти.

В свою очередь, административно-территориальное устройство рассмотренных государств в значительной степени проявляется в принципах и методах формирования целей, задач и показателей органов власти регионального и местного уровней, а также на методы определения и контроля целей и показателей реализации государственной политики на региональном уровне.

Система целей региональной политики должна отражать прежде всего потребность в ее долгосрочности. С учетом зарубежного опыта можно иметь такой вариант формулировки ее целей:

Ø сбалансированное демографическое развитие субъектов (территорий) и муниципальных образований на основе обеспечения занятости, необходимого набора социальных услуг и качества окружающей среды каждому гражданину независимо от места жительства;

Ø повсеместное стимулирование экономической активности при условии поддержания необходимого баланса между регионами и городами;

Ø создание «гуманитарного противовеса» рынку – системы демократических процедур, позволяющих учитывать, кроме экономических, социальные, экологические, культурные и другие ценности и цели.

При такой постановке целей на первый план выходят проблемы региональной социальной политики. Этим понятием охватываются:

· территориальные аспекты всех направлений социальной политики;

· политика регулирования межрайонных различий в уровнях развития и уровне жизни;

· политика расселения.