Государственное экономическое программирование

Одним из важнейших инструментов реализации государственных экономических планов является экономическое программирование. Госу­дарственные целевые программы представляют собой неотъемлемую часть системы государственного регулирования экономики. Они вошли в прак­тику во второй половине XX века и нашли широкое применение во Фран­ции, Японии, США и других экономически развитых странах.

Целевая комплексная программа - это увязанный по ресурсам, испол­нителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, производственных, научно-технических, организационно-хозяйственных и других заданий и мероприятий, направленных на решение важной народ­нохозяйственной проблемы наиболее эффективными способами и в уста­новленные сроки.

Государственные целевые программы, как федеральные, так и региональные, по своей функциональной ориентации, бывают социально-экономическими, научно-техническими, инновационными, экологически­ми и т.д.

В социально-экономических программах, как правило, предусматри­вается:

a) решение наиболее важных социально-экономических проблем, что) может привести к крупным позитивным структурным сдвигам в производственной и социальной сферах;

b) мероприятия по социальной поддержке населения, прежде всего! наименее защищенных его слоев, снижению безработицы, развитию социального страхования и т.п.;

с) внедрение новых методов и форм работы учреждений социальной сферы - здравоохранения, образования, культуры; укрепление и развитие ее материально-технической базы;

d) реформирование сферы жилищного строительства и ЖКХ;

e) создание производственных мощностей на базе современных тех­нологий и внедрения высокопроизводительных машин и оборудо­вания, экономичных материалов;

f) организация выпуска импортозамещающей продукции, повышение технического уровня и конкурентоспособности производимых това­ров;

g) создание дополнительных мощностей на действующих предприяти­ях для выпуска "программной продукции" и обеспечение устойчи­вого роста производства, если это необходимо для достижения це­лей программы.

 

В научно-технических и инновационных целевых программах граж­данского назначения обычно предусматривается:

a) комплекс исследований и разработок по реализации приоритетных направлений научно-технической политики;

b) создание и освоение принципиально новой техники, технологий и материалов, обеспечивающих высокую экономическую эффектив­ность и экологическую безопасность производства;

c) разработку и внедрение методов и средств, обеспечивающих ра­циональное и комплексное использование природных ресурсов, ох­рану окружающей среды.

 

Экологические целевые программы предназначены для решения сле­дующих задач:

a) осуществление мероприятий по улучшению состояния экологиче­ских систем, рациональному использованию природных ресурсов в контексте устойчивого развития, обеспечению комплексного под­хода к решению природоохранных проблем;

b) разработка системы экологических ограничений и регламентации по выбранным, для программного решения проблемы, природным объектам.

 

Государственные целевые программы, в зависимости от сроков реали­зации, могут быть: краткосрочными (до 2 лет); среднесрочными (от 3 до 5 лет); долгосрочными (свыше 5 лет).

Любая целевая программа должна содержать:

1) конечную цель;

2) комплекс ресурсов, требующихся для выполнения мероприятий по достижению конечной цели;

3) этапы и сроки реализации программы;

4) головную организацию-исполнителя и состав исполнителей;

5) механизм производственно-хозяйственных связей;

6) систему ответственности и экономического стимулирования.

 

В основе разработки целевых программ лежит программно-целевой мет од планирования. В общем виде он представляет собой применение к планированию системного подхода и основывается на формировании целейэкономического развития, их разделении на подцели все более дробного характера и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации. Программно-целевой метод использует аппарат теории гра­фов. Как правило, строятся два графа - дерево целей и дерево ресурсов. В результате автоматизированных расчетов по ним в планах выявляются "проблемные" места, куда требуется направить больше средств исходя из условия их общей минимизации.

В нашем случае программно-целевой метод охватывает две стадии принятия управленческого решения:

• формулирование целей развития объекта;

• определение способов достижения этих целей.

Процесс формирования государственных целевых программ, в мето­дологическом аспекте (не путать его с организационно-технологическим), должен включать следующие этапы:

I. Формулирование цели разработки программы (определение це­левой функции).

И. Определение пути и средств достижения цели (определение ка­чественных и логических условий).

III. Расчет объемов ресурсов, необходимых для реализации програм­мы (определение ограничений по ресурсам).

IV. Разработка экономико-математической модели программы.

V. Выбор критерия оптимизации и оптимизация программы.

Разработка целевой программы начинается с формулирования ее це­ли, которая в формальном виде становится целевой функцией. Цель про­граммы обычно выражается в форме задачи достижения определенных экономических и социальных результатов в соответствии со стратегиче­ским планом. Генеральная цель программы дезинтегрируется на цели бо­лее низкого иерархического уровня до выделения элементарных целей. Это делается в согласно методу построения дерева целей. Цель любой го­сударственной целевой программы должна быть обоснована как количест­венно, так и качественно.

При выполнении работ на втором этапе следует помнить, что постав­ленную цель можно достигать разными способами, в которых и пути дви­жения к ней, и используемые средства будут различаться. В связи с этим, разработчикам программы необходимо выявить и систематизировать весь возможный набор способов достижения конечной цели. Решая эту задачу целесообразно сосредоточить усилия как на выработке оптимальной стратегии реализации программы, так на уточнении целевых задач различного иерархического уровня, их увязке по ресурсам и временным возможно­стям.

На этапе расчета ресурсного обеспечения программы определяют весь набор материальных, трудовых, финансовых, информационных ресурсов, необходимых для ее разработки и реализации. Все затраты ресурсов делят­ся на следующие виды:

a) прямые затраты - затраты, связанные непосредственно с произ­водством целевой программной продукции;

b) сопряженные затраты - затраты, связанные с производством предметов и орудий труда, которые используются, в свою очередь, в процессе производства целевой программной продукции;

c) смежные затраты - затраты, связанные с производственным по­треблением целевой программной продукции;

d) затраты потребления - затраты, связанные с потреблением целе­вой программной продукции в сфере непроизводственного по­требления.

Определив перечень требуемых ресурсов для целевой программы, разрабатывают дерево ресурсов - иерархически построенный граф, фикси­рующий ресурсные возможности.

После того, как определена и структурирована цель программы, вы­бран предпочтительный способ достижения поставленной цели, рассчита­но ресурсное обеспечение, приступают к составлению экономико-математической модели целевой программы. Чаще всего, это динамиче­ская оптимизационная модель (или система моделей). Модель включает целевую функцию, систему ограничений по ресурсам и времени, логиче­скую связь между действиями, детерминированные и вероятностные связи между отдельными ее параметрами.

Последние этапы разработки целевой программы, связанные с состав­лением ее математической модели и оптимизацией по выбранному крите­рию, являются определенно сложными, требуют от разработчиков хоро­шей математической и технической подготовки. Поэтому на данном пе­риоде целесообразно привлечение специалистов в области математическо­го программирования, статистики, вычислительной техники и ее про­граммного обеспечения.

Государственную целевую программу можно считать окончательно разработанной только после того, как будут выполнены все процедуры по ее оптимизации и будет получен ее оптимальный вариант. Критерием оп­тимизации, чаще всего, является минимум совокупных затрат. Следует за­метить, что именно в этом и состоит суть экономического программирова­ния - в поиске оптимальных управленческих решений.

Целевые программы разрабатываются в виде единого документа, который должен содержать следующие разделы:

1. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программным методом.

2. Развернутая формулировка главной цели и основных задач про­граммы.

3. Подробное описание стратегии решения проблемы.

4. Перечень программных мероприятий с их увязкой по ресурсам и

времени.

5. Основные направления действий для достижения главной цели про­граммы.

6. Описание структуры управления реализацией программы.

7. Характеристика механизма управления программой.

8. Оценка результатов реализации программы.

Значительную роль в экономическом программировании играет пра­вильная организация процесса составления и исполнения программ. Сле­дует понимать, что разработка целевой программы (федеральной, регио­нальной, муниципальной) мероприятие непростое и ответственное. Типо­вая организационно-технологическая схема разработки программы пред­ставлена в табл. 8. Недопустимы случаи, когда программы составляются органами исполнительной власти с нарушением технологии, декоративно, в спешке и с единственной целью получить под ее реализацию финансиро­вание. Такая практика, к сожалению, весьма распространенная, дискреди­тирует саму сущность государственного (или муниципального) програм­мирования.

 

Организация утверждения разработанной целевой программы пред­ставительным органом власти и ее исполнения осуществляется специально созданным для этого органом или путем перераспределения обязанностей существующих структур с использованием различных форм взаимодейст­вия.

Специалисты Российской академии госслужбы (РАГС) предлагают следующую технологию разработки целевых программ федерального уровня¹⁷.

I. Выбор объекта программы. Таким объектом должна быть узло­вая точка в развитии той или иной системы, обеспечивающая решение проблемы. Кроме этого, поле программы должно быть достаточно узким, чтобы обеспечить необходимую концентрацию наличных ресурсов, и в то

время достаточно широким, чтобы затем расширить фронт "прорыва" обычными рыночными методами.

II. Построение "дерева целей". Прежде всего определяется генеральная цель программы, которая должна однозначной и количественно измеримой. Затем определяется система целей первого уровня, без которых невозможно достижение генеральной цели. Далее, по мере необхо­димости, строятся системы целей (подцелей) других уровней, отличаю­щихся большей детальностью.

III. Построение системы мероприятий. Система мероприятий стро­ится в обратном порядке в сравнении с формированием дерева целей. В начале должны быть реализованы цели самого нижнего уровня, затем бо­лее высокого. Направление движения - от промежуточных целей к гене­ральной. Здесь важна логическая последовательность планируемых меро­приятий.

IV. Структуризация программы. Основным элементом программы является проект, которые в совокупности и образуют ее содержание. Про­екты объединяются в блоки и подпрограммы, распределяются во времени и согласовываются между собой.

V. Оценка затрат и эффективности. Каждый блок программы или подпрограмма в обязательном порядке оцениваются с позиции затратности планируемых мероприятий и их конечной эффективности. Оценка проводится детальная (по проектам) и общая (по программе в целом). Та­кой анализ экономической эффективности делается для своевременной корректировки проектов, выбора возможных источников финансирова­ния. На данном этапе происходит уточнение структуры программы.

VI. Создание целевых структур. Здесь определяются государствен­ный заказчик программы, основной ее исполнитель и соисполнители. Создаются структуры для выполнения отдельных проектов или подпро­грамм, формируется нормативная база, проводится обучение персонала.

VII. Управление реализацией программы и проектов. Для эффек­тивного управления реализацией программы рекомендуется создавать специальные "тройки", включающие заказчика целевой программы, на­учного руководителя и исполнительного директора.

VIII. Контроль и приемка выполненных работ. Работа по этому эта­пу проводиться в течение всего срока реализации программы. Контроль рекомендуется осуществлять независимый от исполнителей программы. Для приемки работ по отдельным проектам необходимо создавать авто­ритетную комиссию, которая должна оценивать полученные результаты и их соответствие программе, а также принимать решение об оплате выполненных работ.