Правовые основы бюджетных отношений

Отношения, развивающиеся в рамках бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, требуют детальной правовой регламентации. Это объясняется тем, что эти отношения задействуют «публичные» фонды ¾ бюджеты, для эффективного распределения которых необходимо существование специальных правил, санкционирующих «движение» денежных (бюджетных) средств.

Правовую основу бюджетных правоотношений составляют следующие нормативные правовые акты.

1. Конституция РФ. Согласно ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Федерации. Это означает, что общие положения относительно функционирования бюджетных отношений должны быть закреплены в нормативном акте федерального уровня.

2. Бюджетный кодекс РФ ¹. Закрепляет общие положения относительно бюджетных отношений: структуру и принципы бюджетной системы; особенности межбюджетных отношений; понятие бюджетной классификации; виды доходов и формы расходов бюджета; порядок осуществления отдельных стадий бюджетного процесса, полномочия участников бюджетного процесса, взаимодействие различных органов власти в ходе бюджетного планирования и т. д.

3. Федеральные законы. Классический пример федерального закона, регулирующего бюджетные отношения, ¾ федеральный закон о федеральном бюджете, принимаемый на очередной финансовый год.

Федеральные законы призваны конкретизировать положения Бюджетного кодекса РФ. Такую цель преследует, например, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. (в ред. от 23 декабря 2004 г.) «О бюджетной классификации Российской Федерации»². Отдельные нормы, прямо или косвенно связанные с развитием бюджетных отношений, содержатся также и в иных федеральных законах, например, Федеральном законе от 10 февраля 1999 г. «О финансировании судов Российской Федерации»³ (нормы, устанавливающие расходное обязательство России финансировать функционирование судебной системы ¾ ст. 1); Федеральном законе от 6 октября 1999 г. (в ред. от 29 декабря 2004 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁴ (нормы, предусматривающие особенности бюджетных отношений на уровне субъектов РФ ¾ ст. 26.19).

4. Подзаконные акты. Принимаются Правительством РФ, Президентом РФ. В частности, Президент РФ наделен правом регулировать бюджетные отношения, за исключением тех, которые входят в исключительную компетенцию Федерального Собрания, относятся к ведению субъектов РФ и органов местного самоуправления. Особое место среди подзаконных актов занимают акты Министерства финансов РФ ¾ органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в бюджетной сфере (п. 1 Положения о Министерстве финансов РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г.)⁵. Так, Министерство финансов РФ принимает приказы для регулирования отдельных вопросов бюджетного процесса, касающихся утверждения бюджетной росписи; порядка ведения сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств⁶; проведения мониторинга бюджетного сектора⁷; правил оформления и выдачи разрешений на открытие счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета⁸, и т. д.

5. Законы субъектов РФ. Регулируют особенности бюджетных отношений на уровне субъектов РФ (ежегодные законы о бюджетах, законы о бюджетном процессе в соответствующем субъекте РФ).

6. Акты органов местного самоуправления. К ним относятся ежегодные правовые акты о бюджете; акты по отдельным вопросам бюджетных отношений.

Таким образом, структура бюджетного законодательства предопределена федеративным устройством государства. Согласно п. 3 ст. 3 Бюджетного кодекса РФ федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, с учетом возможности разрешать вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления издают нормативные правовые акты, регулирующие вопросы бюджетной сферы, в пределах своей компетенции.

Бюджетное устройство государства

Бюджетный кодекс РФ не закрепляет определения бюджетного устройства. Но проанализировав структуру разд. 1 Кодекса под названием «Бюджетное устройство Российской Федерации», можно предположить, что российский законодатель бюджетным устройством охватывает:

а) бюджетную классификацию (ст. 18-27);

б) бюджетную систему государства (ст. 10-17);

в) принципы бюджетной системы РФ (ст. 28-38).

Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы (ст. 18 БК РФ).

Бюджетная классификация Российской Федерации включает следующие основные элементы:

¨ классификацию доходов бюджетов;

¨ классификацию расходов бюджетов;

¨ классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации (ст. 19 БК РФ).

Классификация доходов бюджетов Российской Федерации является группировкой доходов всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники формирования доходов бюджетов (ст. 20 БК РФ).

Классификация расходов бюджетов является группировкой расходов бюджетов в соответствии с функциями, направлениями деятельности органов власти и экономическим содержанием расходов бюджета (ст. 21 БК РФ).

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов является группировкой заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов. Источниками внутреннего финансирования дефицитов бюджетов являются: государственные (муниципальные) ценные бумаги в валюте Российской Федерации; кредиты кредитных организаций в валюте Российской Федерации; кредиты от других бюджетов бюджетной системы и другие источники. К источникам внешнего финансирования дефицитов бюджетов относятся: государственные ценные бумаги в иностранной валюте; кредиты правительств иностранных государства, международных финансовых организаций и иных субъектов международного права в иностранной валюте и другие источники (ст. 23 БК РФ).

Бюджетная классификация играет важную роль для формирования и развития бюджетных отношений. Она обеспечивает единство бюджетной документации, что особенно важно для отношений, возникающих в рамках бюджетного процесса. Бюджетная классификация имеет организующее значение для составления консолидированных бюджетов и сметного процесса.

Бюджетная классификация напрямую связана с формированием бюджетов, входящих в бюджетную систему государства.