Глава 5. Правовое регулирование расходов бюджетов

 

Использование бюджетных средств, будучи компонентом финансовой деятельности, порождает общественные отношения, к которым применяется понятие расходов бюджетов.

Расходы бюджета - это отношения, возникающие в связи с распределением и использованием централизованного фонда денежных средств по отраслевому, целевому и территориальному назначению.

Современное законодательство определяет расходы бюджета как выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ)*(90). Приведенное легальное определение отражает лишь материальное содержание бюджетных расходов. Однако "бюджетные расходы" следует рассматривать как одну из сторон финансовой деятельности государства (местного самоуправления). Категория расходов бюджета проявляется через конкретные виды расходов, каждый из которых может быть охарактеризован с качественной и количественной сторон. Качественная характеристика позволяет установить природу и общественное назначение каждого вида бюджетных расходов, количественная - их величину. Активная роль государства в жизни общества, проведение социальных преобразований обусловливает многообразие конкретных видов бюджетных расходов, что вызвано, в свою очередь, действием ряда факторов: функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, формами предоставления бюджетных средств.

Содержание бюджетных расходов можно рассматривать и с других методологических позиций. Бюджетные расходы необходимо делить на так называемые обыкновенные и чрезвычайные расходы. Обыкновенные расходы - это установленные законом (решением) о бюджете бюджетные средства, которые призваны покрывать основную, наиболее устойчивую и стабильную часть текущих и капитальных бюджетных расходов. Чрезвычайные расходы представляют собой расходы временного характера; их размер также установлен законом (решением) о бюджете в переделах сформированных в составе бюджетов резервных фондов. В составе расходной части бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) Бюджетным кодексом РФ (ст. 81) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций. Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций. В указанной статье установлены правовые основы образования и использования резервных фондов; размер данного фонда не может превышать 3% от общего объема расходов бюджета. В федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период предусматривается создание резервного фонда Президента РФ (ст. 82 БК РФ), его размер не может превышать 1% от утвержденных расходов федерального бюджета. Средства резервного фонда Президента Российской Федерации используются для финансового обеспечения непредвиденных расходов, за исключением проведения выборов, референдумов, освещения деятельности Президента Российской Федерации. Использование бюджетных ассигнований резервного фонда Президента Российской Федерации осуществляется на основании указов и распоряжений Главы государства.

Не меньшее значение имеет и экономическая классификация бюджетных расходов. По экономическому содержанию бюджетные расходы подразделяются на текущие и капитальные расходы. Текущие расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование. К текущим расходам относятся такие расходы, как заработная плата, приобретение услуг, транспортные услуги, коммунальные услуги.

Однако даже своевременного и полного финансирования всех текущих расходов, направленных на поддержание жизнедеятельности общества, недостаточно. Для его нормального развития необходимы капитальные расходы. Капитальные расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. К капитальным расходам относится капитальное строительство, капитальный ремонт, приобретение оборудования, инвентаря длительного пользования и земли.

Действующим бюджетным законодательством бюджетные кредиты выведены из состава расходов бюджетов, но в теории придерживаются вышеприведенной классификации и включают бюджетные кредиты в состав капитальных расходов бюджетов. Это объясняется тем, что бюджетные кредиты предоставляются на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены законами (решениями) о бюджете (ст. 93.2 БК РФ).

Объем расходов соответствующего бюджета определяется и утверждается постатейно. Бюджетные средства выделяются конкретным получателям бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Среди капитальных расходов бюджетов выделяются:

а) расходы, предназначенные для инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий; предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также нормативными правовыми актами соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации либо в установленном указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов;

б) средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов юридическим лицам; могут предоставляться только за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), в случае реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам.

Таким образом, именно капитальные расходы способствует созданию и расширению социально-экономической инфраструктуры.

Бюджетные расходы делятся по территориальному признаку в соответствии с бюджетным устройством РФ. Распределение расходов между уровнями бюджетной системы строится на определенных принципах. Н.И. Химичева называет в числе этих принципов:

а) соответствие состава расходов компетенции органов власти Российской Федерации, ее субъектов или органов местного самоуправления (по принадлежности);

б) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

в) учет значения мероприятий, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества, в связи с чем они могут быть включены в вышестоящий бюджет*(91).

Данный перечень принципов необходимо дополнить принципами бюджетной системы РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ:

а) принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, основу которого составляет единство бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

б) принцип сбалансированности бюджета. При формировании расходной части бюджета концептуально закладывается принцип сбалансированного бюджета. Соблюдение этого принципа требует тщательного рассмотрения планируемых расходов на предмет их эффективности, приоритетности, экономической целесообразности;

в) принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Он означает, что участники бюджетного процесса в рамках установленных бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств;

г) принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Данный принцип означает, что расходы бюджета не могут быть связаны с определенными доходами бюджета (за исключением установленных законом (решением) о бюджете особых условий);

д) принцип прозрачности (открытости) означает обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов;

е) принцип достоверности бюджета означает реалистичность расчета доходов и расходов бюджета;

ж) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства доводятся до получателей бюджетных средств с указанием цели их (средств) использования;

з) принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные средства только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся;

и) принцип единства кассы означает, что все кассовые поступления зачисляются и все кассовые выплаты производятся с единого счета бюджета.

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Согласно ст. 6 БК РФ, расходными обязательствами являются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из того или иного бюджета.

Таким образом, законы, иные нормативные правовые акты, договоры или соглашения порождают расходные обязательства публично-правового образования, которые посредством включения их в закон (решение) о бюджете трансформируются в бюджетные обязательства. Исполняются расходные обязательства публично-правовых образований в очередном финансовом году и плановом периоде за счет средств бюджетов, однако Бюджетным кодексом, в частности п. 6 ст. 192 БК РФ, допускается исключение: если в очередном финансовом году и плановом периоде общего объема расходов федерального бюджета недостаточно для финансового обеспечения установленных законодательством Российской Федерации расходных обязательств Российской Федерации, то Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов об изменении сроков вступления в силу (приостановления действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде.

Все расходы бюджета осуществляются в соответствии с законом (решением) о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, и выделение денежных средств из бюджета в порядке расходования невозможно вне правового оформления. Закон (решение) о бюджете на очередной финансовый год и плановый период создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных нормативных актах, изданных до его принятия и предусматривающих расходные обязательства публично-правового образования, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий, и обусловливает необходимость расходов.

В системе бюджетного права для регулирования отношений, возникающих по поводу расходов бюджетов бюджетной системы РФ, сформировался институт расходов бюджетов, который включает в себя нормы, регулирующие отношения, складывающееся в процессе распределения и использования денежных средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ.

Расходы бюджетов бюджетной системы, как отмечалось выше, осуществляются посредством определения в законе (решение) о бюджете на очередной финансовый год размера бюджетных ассигнований*(92) для исполнения бюджетных обязательств. В соответствии с действующим бюджетным законодательством размеры бюджетных ассигнований устанавливаются только на очередной финансовый год для исполнения бюджетных обязательств.

Статья 69 БК РФ определяет виды бюджетных ассигнований, к которым относятся ассигнования на:

а) оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

б) социальное обеспечение населения;

в) предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

г) предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг;

д) предоставление межбюджетных трансфертов;

е) предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

ж) обслуживание государственного (муниципального) долга;

з) исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Установлено восемь видов бюджетных ассигнований. Для изучения расходов бюджетов необходимо более детально рассмотреть каждый вид бюджетных ассигнований.

1. Оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд. В соответствии со ст. 69.1 БК РФ к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг относятся ассигнования на:

а) обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений; в соответствии со ст. 70 Бюджетного кодекса РФ для выполнения функций бюджетным учреждениям предоставляются из бюджета денежные средства на:

оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами;

оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд;

уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;

возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением при осуществлении его деятельности;

б) предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам. В соответствии с п. 1 ст. 78.1 БК РФ порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, ее субъектом или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах;

в) предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными и автономными учреждениями, в том числе, в соответствии с договорами (соглашениями) об оказании данными организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам. Общие условия и порядок предоставления названных субсидий определен в п. 2 ст. 78.1 БК РФ. В федеральном законе о федеральном бюджете могут предусматриваться субсидии, предоставляемые некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями, в том числе, в виде имущественного взноса в государственные корпорации. Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета устанавливает Правительство Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, предусматривающими создание государственных корпораций. Например, приказом Управления делами Президента РФ от 16 мая 2008 г. N 151*(93) утверждены "Правила предоставления в 2008 году из федерального бюджета субсидий некоммерческим неправительственным организациям, участвующим в развитии институтов гражданского общества", которым установлены порядок и условия государственной поддержки путем предоставления субсидий из федерального бюджета некоммерческим неправительственным организациям, участвующим в развитии институтов гражданского общества;

г) закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций бюджетного учреждения), в том числе, в целях:

оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;

осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности, за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий;

разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа;

закупки товаров в государственный материальный резерв.

2. Социальное обеспечение населения. В соответствии с п. 1 ст. 74.1 БК РФ к бюджетным ассигнованиям на социальное обеспечение населения относятся бюджетные ассигнования на:

а) предоставление социальных выплат гражданам, например: пособия по безработице, стипендии в период профессиональной подготовки, повышения квалификации, переподготовки по направлению органов службы занятости, в том числе, в период временной нетрудоспособности (Закон РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" в ред. от 18 октября 2007 г.)*(94);

б) приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения. Согласно ст. 12 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (в ред. от 18 октября 2007 г.)*(95), оказание государственной социальной помощи возможно в натуральной форме (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи). Порядок оказания данной помощи регламентируется законодательством субъектов Российской Федерации.

3. Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями. Общие условия и порядок предоставления бюджетных инвестиций определяются в ст. 79 и 80 БК РФ. Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2008 г. N 324 утверждены "Правила принятия решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы"*(96).

Бюджетный кодекс РФ указывает на необходимость утверждения долгосрочных целевых программ и средств для их реализации. Предполагается, что такой подход позволит в наибольшей степени учесть социальные приоритеты. Практика свидетельствует о том, что в современных условиях продолжает превалировать ведомственный подход к социальному программированию. При разработке сценарных условий развития своих отраслей ведомства, как правило, принимаются во внимание только те факторы, которые отражают отраслевую специфику, и не всегда учитывают финансовые возможности выполнения таких программ.

4. Предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг. Общие условия и порядок предоставления указанных субсидий определены в ст. 78 БК РФ. В компетенцию главного распорядителя бюджетных средств входит конкретизация условий предоставления указанных субсидий. Субсидии предоставляются в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных главным распорядителям бюджетных средств по кодам классификации расходов бюджетов в сводной бюджетной росписи соответствующего бюджета на текущий финансовый год на цели, установленные главным распорядителем бюджетных средств. Например, приказом Минтранса России от 17 января 2008 г. N 3 утверждены "Правила предоставления в 2008 - 2010 годах из федерального бюджета субсидий организациям, осуществляющим выполнение работ и оказание услуг для содержания запасных пунктов управления федеральных органов государственной власти"*(97).

5. Предоставление межбюджетных трансфертов. Порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов определены в гл. 16 ("Межбюджетные трансферты") БК РФ. Заметим, что указанная глава в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 310-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" дополнена ст. 142.5, согласно которой могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджетов поселений.

6. Предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права.

7. Обслуживание государственного (муниципального) долга. Структура и управление государственным и муниципальным долгом определены в гл. 14 ("Государственный и муниципальный долг") БК РФ.

8. Исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов. Порядок исполнения судебных актов определен в гл. 24.1 ("Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации") БК РФ.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы по доходам и расходам осуществляется Федеральным казначейством и его территориальными органами.

Средства бюджетов предоставляются фактическим получателям бюджетных средств на безвозмездной и безвозвратной основе, но при условии их целевого использования.

Нынешний этап развития России в целом можно охарактеризовать как этап государственного, экономического, финансового и социального реформирования. В то же время нельзя не отметить, что многие реформы не дают пока желаемого результата. Важнейшей причиной этого обычно называют отсутствие достаточной и стабильной финансовой базы.

 

Вопросы для самоконтроля:

1. Дайте определение расходам бюджета.

2. Каким образом расходы бюджета соотносятся с расходными обязательствами?

3. На каких принципах основано размещение средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и местных бюджетов, предназначенных для расходов?

4. Как соотносятся расходные и бюджетные обязательства?

5. Назовите основания возникновения расходных обязательств Российской Федерации. Приведите примеры.

6. Назовите основания возникновения расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Приведите примеры.

7. Укажите источники финансирования государственных и муниципальных расходов.

8. В чем состоит порядок ведения реестр расходных обязательств Российской Федерации?