Понятие, предмет, метод бюджетного права

 

Бюджетное право в Российской Федерации получило активное развитие в 90-х годах прошлого века в связи переходом на новые, рыночные условия хозяйствования, когда наряду с государственной формой собственности появилась и получила развитие частная форма собственности. В этих условиях возникла необходимость регулировать денежные отношения по-новому, с учетом публичных и частных интересов, создавать отвечающие современным потребностям жизни механизмы взаимодействия публичных и частных финансов. Как известно, основным денежным публичным фондом является бюджет; именно с помощью бюджета перераспределяются финансовые ресурсы на всей территории государства, причем это перераспределение в разной экономической ситуации происходит по-разному. Например, в годы экономической стабильности государство стремилось привлечь частный капитал к выполнению государственных задач. Сейчас, во время финансового кризиса, напротив, государство помогает частному бизнесу, направляя значительные денежные средства на его поддержку*(9). Так реализуется принцип государственно-частного партнерства. Этим экономическим отношениям должно соответствовать правовое регулирование, осуществляемое в рамках бюджетного права.

Вообще, бюджетное право - основная подотрасль*(10), неотъемлемый структурный элемент финансового права, поскольку бюджет - это центральный связующий элемент всей финансовой системы страны, который взаимосвязан со всеми остальными элементами финансовой системы: и с кредитом, и со страхованием, и с финансами организаций. Поэтому все попытки выделить бюджетное право из финансового права нецелесообразны.

Бюджетное право регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере финансовой деятельности публичных субъектов, связанные с бюджетом: это отношения по образованию бюджетных фондов, их распределению и использованию. Следует иметь в виду, что отношения по образованию, распределению и использованию государственных внебюджетных фондов - Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования - также охватываются бюджетным правом, поскольку являются частью бюджетной системы Российской Федерации (ст. 10 БК РФ).

Предмет бюджетного права составляют общественные отношения, возникающие в бюджетной сфере, а именно при:

а) формировании доходов бюджетов;

б) расходах бюджетов;

в) осуществлении бюджетного процесса, т.е. при составлении проектов бюджетов и их рассмотрении, утверждении бюджетов и их исполнении, а также при составлении и утверждении отчета об исполнении бюджетов;

г) проведении бюджетного контроля;

д) применении мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ. Обращаем внимание, что в ст. 1 БК РФ речь идет об отношениях, регулируемых Бюджетным кодексом РФ, при привлечении к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Но в ч. 4 БК РФ устанавливается не ответственность за нарушения бюджетного законодательства РФ (административная и уголовная ответственность за нарушения бюджетного законодательства РФ установлена соответственно в Кодексе РФ об административных правонарушениях и Уголовном кодексе РФ), а меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства РФ (ст. 281-284.1 БК РФ), понятие и система которых более широкое, чем ответственность; меры принуждения включают в себя ответственность (в виде штрафа) как разновидность мер государственного принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства РФ.

Если обратиться к ст. 1 БК РФ, в которой перечисляются правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом РФ, то можно заметить, что данный Кодекс в круг регулируемых им отношений включает отношения при осуществлении государственных и муниципальных заимствований, государственного и муниципального долга. Однако государственный и муниципальный долг традиционно рассматривается как самостоятельный правовой институт особенной части финансового права. Отношения, возникающие по поводу государственного и муниципального долга, обладают определенной спецификой: государственный долг нельзя отнести ни к доходам, ни к расходам бюджетов, так как при получении кредитов и займов в доход бюджета у публичного субъекта возникает новый расход - погашение и обслуживание долговых обязательств публично-правовых образований*(11). Вообще, назначение правового института государственного и муниципального долга состоит в том, чтобы сбалансировать бюджет в случае его дефицитности, поэтому кредиты и займы не являются доходами бюджетов в собственном смысле этого слова, как они определены в ст. 6 БК РФ; кредиты и займы - это исключительные доходы бюджета, которые порождают расходные обязательства и используются в исключительных случаях.

Дискуссионным вопросом является отнесение к бюджетному праву правовых норм, регулирующих отношения по финансированию за счет бюджетных средств деятельности СНГ, бюджета Союзного государства России и Белоруссии, которые закрепляются в международно-правовых актах. Такие нормы относятся не к бюджетному праву Российской Федерации, а к международному публичному праву.

Под методом правового регулирования в теории права понимается способ правового воздействия на участников общественных отношений. Поскольку бюджетное право - это подотрасль финансового права, то регулирование бюджетных отношений осуществляется тем же методом, что и регулирование финансовых отношений*(12), - императивным методом. Императивный финансово-правовой метод правового регулирования характеризуется юридическим неравенством сторон, когда властвующие субъекты (публично-правовое образование в целом, государственные и местные органы власти и их должностные лица) издают предписания, обязательные для исполнения; исполнение таких обязательных предписаний обеспечивается принудительной силой государства.

Однако с развитием рыночных отношений в стране, обусловивших изменения бюджетного законодательства РФ, в отдельных случаях при регулировании бюджетных отношений допускается договорный способ.

Бюджетный кодекс РФ допускает в ряде случаев использование договорного способа регулирования бюджетных отношений, а иногда прямо обязывает заключать договоры; данный Кодекс содержит указание на два типа договоров. Первый тип - это договоры, сторонами которых выступают публично-правовые образования или их органы; например, договор между органами государственной власти края (области), в состав которого входит автономный округ, и органами государственной власти автономного округа о разграничении налоговых доходов от федеральных налогов и сборов (п. 4 ст. 56 БК РФ). Или другой пример: договором (соглашением) между органами государственной власти края, области, в состав которых входят автономные округа, и органами государственной власти автономного округа может устанавливаться порядок расчета и зачисления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ для краев, областей, в состав которых входят автономные округа. Эти договоры являются публично-правовыми, условия и содержание таких договоров должны соответствовать требованиям бюджетного законодательства РФ.

Второй тип - договоры, одной стороной которых является публично-правовое образование или его орган, а другой - частные лица; например, бюджетные кредиты и инвестиции предоставляются на основании договора. Так, в соответствии со ст. 80 БК РФ предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, осуществляется на основании договора между Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или уполномоченными ими федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также местной администрацией муниципального образования и указанным юридическим лицом об участии соответственно Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. Согласно ст. 93.2 БК РФ, бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу. Такие договоры являются гражданско-правовыми и заключаются в соответствии с гражданским законодательством РФ, о чем прямо говорится в ст. 80, 93.1 и др. БК РФ.

Таким образом, в способе регулирования бюджетных отношений происходят существенные изменения: наряду с основным методом бюджетного права - императивным, получает развитие и диспозитивный метод правового регулирования, при котором основанием возникновения прав и обязанностей сторон является договор, а стороны договора юридически равны.

Итак, бюджетное право можно определить следующим образом.

Бюджетное право, будучи основной подотраслью финансового права, представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения в бюджетной сфере, главным образом, императивным методом.

 

Источники бюджетного права

 

Источник бюджетного права - это внешняя форма выражения нормы бюджетного права или, другими словами, нормативный правовой акт, содержащий нормы бюджетного права.

Систематизировать источники бюджетного права можно в зависимости от юридической силы нормативных правовых актов, начиная с Конституции РФ как правового акта, обладающего высшей юридической силой в Российской Федерации.

Источники бюджетного права состоят из нормативных правовых актов, принятых на:

а) федеральном уровне (федеральная составляющая источников бюджетного права);

б) уровне субъектов РФ (региональная составляющая источников бюджетного права);

в) уровне муниципальных образований (муниципальная составляющая источников бюджетного права).

Рассмотрим их подробнее.

Федеральная составляющая источников бюджетного права.

Первая группа источников. В Конституции РФ содержится ряд положений, регулирующих отношения в бюджетной сфере. Во-первых, это положения, которые, разграничивая предметы ведения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в бюджетной сфере, устанавливают основы бюджетного устройства и бюджетной системы в Российской Федерации. Согласно п. "з" ст. 71 Конституции РФ, в исключительном ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ, устанавливающей "презумпцию компетентности" субъектов РФ, региональные бюджеты - это исключительный предмет ведения субъектов РФ. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (ст. 132 Конституции РФ).

Во-вторых, это конституционные положения, закрепляющие полномочия государственных органов в бюджетной сфере. Так, для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату; Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов назначает Государственная Дума, а заместителя Председателя Счетной палаты и вторую половину состава ее аудиторов назначает Совет Федерации (ст. 101-103 Конституции РФ).

В статье 114 Конституции РФ определяются основные полномочия Правительства РФ в бюджетной сфере. Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

Вторая группа источников - федеральные конституционные законы. Среди таких законов в качестве источника бюджетного права можно выделить только Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"*(13), в котором, кроме полномочий Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, называются следующие: Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает совершенствование бюджетной системы.

Третья группа источников - федеральные законы, являющиеся составной частью структуры бюджетного законодательства. Основным федеральным законом, регулирующим бюджетные отношения, является Бюджетный кодекс РФ. Это прямо закреплено в ст. 2 БК РФ. Бюджетный кодекс возглавляет бюджетное законодательство РФ*(14).

Четвертая группа источников - подзаконные акты. Это - одна из разновидностей правовых актов, издаваемых в соответствии с законом, на основе закона, во исполнение его, для конкретизации законодательных предписаний, их толкования или установления первичных норм*(15). Подзаконные акты тоже имеют свою иерархию в соответствии с юридической силой. Так, возглавляют систему подзаконных актов федерального уровня - источников бюджетного права - Указы Президента РФ. Вообще, указов Президента РФ, издаваемых в бюджетной сфере, незначительное количество по сравнению с постановлениями Правительства или приказами Минфина России. Указами Президента РФ регулируется главным образом порядок финансирования государственной поддержки за счет средств федерального бюджета той или иной категории лиц. Например, Указом Президента РФ от 6 апреля 2006 г. N 325 "О мерах государственной поддержки талантливой молодежи"*(16) установлено, что Правительство РФ должно обеспечить в 2006 г. выделение средств из федерального бюджета для выплаты премий талантливой молодежи, а также предусматривать при формировании проектов федерального бюджета на 2007-2010 гг. средства для выплаты премий.

Далее идут нормативные правовые акты Правительства РФ. В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Правительство РФ регулирует различные бюджетные отношения. Так, среди постановлений Правительства можно выделить те, что определяют основы правового статуса федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в бюджетной сфере, например: от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации"*(17), от 15 июня 2004 г. N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора"*(18). Другие постановления Правительство РФ принимает во исполнение требований бюджетного законодательства РФ. Так, в соответствии со ст. 96.11 и 96.12 БК РФ принято постановление Правительства РФ от 19 января 2008 г. N 18 "О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния"*(19); в силу требования ст. 138.1 БК РФ Правительство приняло постановление от 13 октября 2008 г. N 752 "Об утверждении Правил заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ о предоставлении субсидий федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации"*(20).

Замыкают систему подзаконных актов федерального уровня акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, регулирующие бюджетные правоотношения. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" все федеральные органы исполнительной власти делятся на федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, и только федеральные министерства вправе осуществлять нормативное правовое регулирование в пределах своей компетенции. Так, Министерство финансов РФ - это федеральный орган исполнительной власти, вырабатывающий единую государственную финансовую, кредитную, денежную политику, ведущий нормативно-правовое регулирование на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации в финансовой сфере, включая бюджетную и иные сферы.

Следовательно, источниками бюджетного права являются приказы Министерства финансов РФ. Они составляют довольно многочисленную группу подзаконных актов, таких, например, как приказы Минфина России: от 19 сентября 2008 г. N 98н "О порядке учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета", от 22 ноября 2007 г. N 114н "Об утверждении порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета"*(21).

Региональная составляющая источников бюджетного права.

Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, принятые на уровне субъектов РФ, можно систематизировать аналогично федеральным нормативным правовым актам - по юридической силе.

Во-первых, это основные законы субъектов РФ - уставы и конституции данных субъектов, в которых, как правило, содержатся общие нормы о бюджетной системе субъекта РФ и о бюджетных полномочиях государственных органов власти субъекта РФ. Например, ст. 29 Устава Курской области*(22) устанавливает, что Курская областная Дума образует Контрольно-счетную палату Курской области, которая является постоянно действующим органом государственного финансового контроля области и подотчетна Курской областной Думе; полномочия, структура, порядок формирования и деятельности Контрольно-счетной палаты Курской области определяются законом области; Контрольно-счетная палата Курской области обладает правами юридического лица; финансирование Контрольно-счетной палаты Курской области осуществляется за счет средств бюджета области, предусмотренных в областном бюджете отдельной строкой.

Во-вторых, источниками бюджетного права на региональном уровне являются законы субъектов РФ, регулирующие бюджетные отношения*(23). В соответствии со ст. 2 БК РФ они также входят в структуру бюджетного законодательства РФ.

В-третьих, в систему региональных нормативных правовых актов в бюджетной сфере входят подзаконные акты - акты исполнительных органов власти субъектов РФ, например, постановление Правительства Республики Тыва от 15 мая 2007 г. "Об утверждении Положения о Службе по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва и ее структуры"*(24).

Муниципальная составляющая источников бюджетного права.

Акты органов местного самоуправления также можно систематизировать по юридической силе и разделить на нормативные правовые акты:

а) принятые представительными органами местного самоуправления;

б) принимаемые исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.

К актам, регулирующим бюджетные отношения, принятым представительными органами местного самоуправления, относятся, во-первых, уставы муниципальных образований. Например, Устав внутригородского муниципального образования "Преображенское" в г. Москве*(25) устанавливает, что к вопросам местного значения муниципального образования относится:

а) формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль над его исполнением, утверждение отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы;

б) утверждение положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании.

Во-вторых, к названным выше актам относятся акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения. Эти акты входят в структуру бюджетного законодательства РФ*(26).

В-третьих, акты исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Например, постановление Администрации г. Белгорода от 16 октября 2002 г. N 1515 "Об утверждении правил учета комитетом финансов и бюджетной политики обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджета г. Белгорода".

Следует иметь в виду, что все нормативные правовые акты регионального и местного уровня не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ, который возглавляет структуру бюджетного законодательства РФ, определенную в ст. 2 БК РФ.

 

Бюджетное законодательство РФ

 

Бюджетное законодательство РФ состоит из нормативных правовых актов, принимаемых законодательными (представительными) органами власти Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, регулирующих бюджетные отношения. Бюджетное законодательство РФ с источниками бюджетного права соотносятся как часть и целое. Другими словами, акты бюджетного законодательства являются одновременно источниками бюджетного права; но понятие источников права более широкое по сравнению с бюджетным законодательством, так как помимо законодательных актов в систему источников включаются подзаконные акты.

Возглавляет систему бюджетного законодательства РФ Бюджетный кодекс; это прямо закреплено в ч. 2 ст. 2 БК РФ: федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие бюджетные отношения, не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ.

Структурно бюджетное законодательство РФ включает в себя три уровня - федеральный, региональный и муниципальный.

Федеральный уровень бюджетного законодательства РФ.

Бюджетное законодательство РФ, принятое на федеральном уровне, состоит из следующих федеральных законов:

1) Бюджетного кодекса РФ, принятого 31 июля 1998 г. и вступившего в силу 1 января 2000 г., - первого кодифицированного акта бюджетного законодательства. До принятия данного Кодекса бюджетно-правовые нормы не были систематизированы и рассредоточивались в большом количестве законов РФ и федеральных законов. Вводным законом*(27) были признаны утратившими силу следующие законы:

а) Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"*(28);

б) Закон РФ от 15 июля 1992 г. N 3303-1 "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу"*(29);

в) Закон РФ от 13 ноября 1992 г. N 3877-1 "О государственном внутреннем долге Российской Федерации"*(30);

г) Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"*(31);

д) Федеральный закон от 26 декабря 1994 г. N 76-ФЗ "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям"*(32).

Как сказано в преамбуле к Бюджетному кодексу, Бюджетный кодекс РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ состоит из преамбулы и пяти частей, включающих 28 глав, 307 статей.

В последние годы проводились и продолжают проводиться бюджетные реформы, в связи с чем в Бюджетный кодекс РФ постоянно вносятся изменения и дополнения. Например, при проведении реформы бюджетного процесса существенной переработке подверглась ч. 3 БК РФ "Бюджетный процесс в Российской Федерации", при реформировании межбюджетных отношений была переработана гл. 16 "Межбюджетные трансферты"; с 1999 г. было принято более 50 федеральных законов, внесших изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ.

Конституционным Судом РФ одно положение Бюджетного кодекса РФ было признано противоречащим Конституции РФ. Так, в резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П*(33) "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пункта 2 и пункта 3 статьи 156 и абзаца 22 статьи 283 Бюджетного кодекса РФ в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакассия" сказано: "Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 1, 15 (части 1 и 2) и 19 (часть 1), положение абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации*(34), поскольку в системе действующего правового регулирования оно не отвечает требованиям определенности нормативного содержания";

2) федеральных законов о федеральном бюджете, которые начиная с 2008 г. принимаются не на один год, как раньше, а на три года - на соответствующий финансовый год и плановый период, состоящий из двух последующих лет (например, Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"*(35)). По окончании очередного финансового года утверждается отчет об исполнении федерального бюджета в форме федерального закона;

3) федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ:

а) Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 182-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда РФ на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов"*(36);

б) Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 183-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования РФ на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов"*(37);

в) Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 184-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда РФ на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов"*(38).

По окончании очередного финансового года утверждаются отчеты об исполнении государственных внебюджетных фондов РФ в форме федерального закона;

4) иных федеральных законов, регулирующих бюджетные отношения, например: Федеральных законов от 13 октября 2008 г. N 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации"*(41), от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"*(40).

Региональный уровень бюджетного законодательства РФ.

Бюджетное законодательство РФ, принятое на региональном уровне, состоит из законов субъектов РФ:

1) о бюджетах субъектов РФ, например: Закона Хабаровского края от 28 ноября 2007 г. N 166 "О краевом бюджете на 2008 год"*(41), Закона г. Москвы от 5 декабря 2007 г. N 47 "О бюджете города Москвы на 2008 год"*(42);

2) о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, например Закона г. Москвы от 3 октября 2007 г. N 37 "О бюджете Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год"*(43);

3) регулирующих бюджетные отношения, таких, как, например, законодательные акты общего действия, регулирующие бюджетное устройство и бюджетный процесс в субъекте РФ: Закона Республики Калмыкия "О бюджетном процессе Республики Калмыкия"*(44), Закона г. Москвы "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве"*(45). В некоторых субъектах РФ принимаются законодательные акты об отдельных вопросах в бюджетной сфере, например в сфере бюджетного контроля: Закон Республики Северная Осетия-Алания от 5 марта 2005 г. N 21-РЗ "О Контрольно-счетной палате Республики Северная Осетия-Алания"*(46), Закон Республики Саха (Якутия) от 22 марта 2006 г. 320-3 N 653-III "О государственном финансовом контроле в Республике Саха (Якутия)"*(47).

Муниципальный уровень бюджетного законодательства РФ

Несмотря на то что на муниципальном уровне представительными органами местного самоуправления принимаются не законы, а нормативные правовые акты в иных формах, Бюджетный кодекс РФ установил, что муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие бюджетные отношения, включены в структуру бюджетного законодательства РФ (ст. 2 БК РФ).

Муниципальный уровень бюджетного законодательства РФ состоит из следующих муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований:

1) муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, например: Решение Казанской городской Думы от 22 ноября 2007 г. N 12-24 "О бюджете муниципального образования города Казани на 2008 год"*(48), Решение Совета муниципального образования "Большекачкинское сельское поселение" Елабужского муниципального района от 29 декабря 2007 г. N 32 "О бюджете Большекачкиского сельского поселения на 2008 год"*(49);

2) иных муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные отношения, например: Решение Думы г. Костромы от 27 марта 2003 г. N 22 "О Положении "О бюджетном процессе г.Костромы"*(50), Решение Совета депутатов г. Белгорода от 26 февраля 2008 г. N 629 "Об утверждении Положения о Контрольно-Счетной палате города Белгорода"*(51).

 

Наука бюджетного права

 

Наука бюджетного права - это система знаний о бюджетном праве как совокупности правовых норм, об основных бюджетно-правовых категориях, - таких, как бюджет, бюджетный процесс, бюджетный контроль, бюджетные правоотношения, - а также о процессе возникновения и развития бюджетного права, о тенденциях его развития и направлениях совершенствования бюджетно-правового регулирования.

Назначение науки бюджетного права - не только исследовать установленные бюджетно-правовые нормы и бюджетно-правовые отношения, но с помощью исторического, сравнительного, логического и других методов познания способствовать совершенствованию правового регулирования общественных отношений нормами бюджетного права, восполнять пробелы, устранять противоречия, исправлять неточности в законодательном регулировании бюджетных отношений. Наука бюджетного права относительно объективного бюджетного права*(52) выполняет следующие функции: аналитическую - в процессе комментирования и анализа действующих бюджетно-правовых норм и отношений; критическую - в процессе выявления пробелов и дефектов в бюджетном законодательстве; конструктивную - когда способствует образованию новых, более совершенных бюджетно-правовых механизмов*(53).

К основным объектам науки бюджетного права относятся:

нормы бюджетного права;

предмет и метод бюджетного права;

принципы бюджетного права;

источники бюджетного права;

бюджетные правоотношения;

понятийно-категориальный аппарат;

правоприменительная практика.

Источники бюджетного права как подотрасли финансового права нужно отличать от источников науки бюджетного права. Так, источниками науки бюджетного права наряду с нормативными правовыми актами являются теоретические источники: монографии, научные статьи, кандидатские и докторские диссертации по проблемам бюджетного права.

Следует отличать императивный метод бюджетного права от методов науки бюджетного права. Методами, с помощью которых наука бюджетного права изучает бюджетно-правовую действительность, являются: исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой (компаративный), социологический и др.

Существует неразрывная связь между финансовым и бюджетным правом, поскольку бюджетное право - это подотрасль финансового права. Следовательно, наука бюджетного права - это составная часть финансово-правовой науки и развитие науки бюджетного права нельзя рассматривать вне закономерностей развития науки финансового права.

Сегодня финансовое право - это самостоятельная отрасль российского права, основной подотраслью которой является бюджетное право; это активно развивающаяся финансово-правовая наука, включая бюджетно-правовую науку, которая открывает все новые имена, так как все больше ученых занимаются исследованием финансово-правовых, в том числе бюджетно-правовых, вопросов. Учебная дисциплина "Финансовое право" включена в федеральную компоненту в качестве обязательной дисциплины во всех юридических вузах и на всех юридических факультетах страны; в большинстве юридических вузов и на юридических факультетах как самостоятельную дисциплину преподают "Бюджетное право". Но так было не всегда. История развития финансового, бюджетного права складывалась в нашей стране непросто.

Финансовое, бюджетное право начало формироваться в России в середине XIX в., как и в других западных государствах - Германии, Франции, Англии. Развитие капиталистических отношений неизбежно привело к усилению роли государственных финансов, бюджета в жизнедеятельности государства и к необходимости их регулировать правовыми средствами. К концу XIX в. открываются кафедры финансового права в трех ведущих университетах России - Московском, Казанском и Новосибирском*(54). Появляются первые учебники по финансовому праву, например "Учебник финансового права" В.А. Лебедева*(55), "Учение о государственных доходах" И.И. Янжула*(56), где в качестве основных вопросов рассматривались государственные доходы и государственные расходы, являющиеся составными частями государственного бюджета.

Следует отметить и большой вклад в развитие финансового, бюджетного права дореволюционного периода ученых И.Я. Горлова ("Теория финансов", 1841 г.), Е.Г. Осокина ("Несколько спорных вопросов по истории русского финансового права", 1853 г.), Ф.Б. Мильгаузена ("Финансовое право", 1865 г.), И.Х.. Озерова ("Финансовое право", 1915 г.).

Однако после Октябрьской революции 1917 г. ситуация резко изменилась. В связи с курсом большевиков на отмирание товарно-денежных отношений финансовым, бюджетным отношениям перестало уделяться должное внимание. Все кафедры финансового права были ликвидированы, ученые перестали заниматься финансово-правовой проблематикой, основы финансовой деятельности государства преподавались на других кафедрах и в рамках других дисциплин, в частности административного права. И лишь с 1939 г. началось медленное возрождение финансового права, вновь финансовое право ввели для изучения как самостоятельную дисциплину*(57). Однако следует отметить, что, несмотря на "гонения", финансово-правовая наука продолжала развиваться в направлении бюджетного права. На 20-е, 30-е годы прошлого столетия приходится написание следующих фундаментальных трудов по бюджетному праву: А.М. Гурвич "Бюджетное право по законодательству РСФСР" (1918 г.), С.А. Котляревский "Бюджет СССР" (1925 г.) и "Бюджет и местные финансы" (1926 г.), М.Д. Загряцков "Бюджетные права местных Советов" (1924 г.).

Некоторое время оставался открытым вопрос о месте финансового права в системе права, многие ученые считали его частью административного права. Считается, что конец научной дискуссии о месте финансового права в системе советского права положила Р.О. Халфина, которая в своей научной работе, изданной в 1952 г., определила предмет и метод финансового права*(58). С тех пор в юридической науке господствует точка зрения на финансовое право как самостоятельную отрасль права.

Бюджетное право, в отличие от других финансово-правовых институтов, в годы репрессий пострадало меньше всего, так как ни одно государство, в том числе советское, без бюджета существовать и функционировать не может. Поэтому проблемы исследования бюджета, бюджетно-правовых категорий оставались актуальными постоянно. В советские годы при исследовании финансово-правовых институтов акцент делался на исследовании проблем именно бюджетного права.

Большой вклад в развитие бюджетного права советского (послевоенного) периода внесли: М.И. Пискотин ("Советское бюджетное право", 1971 г.), С.Д. Цыпкин ("Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы.", 1973 г.), Н.И. Химичева ("Правовые основы бюджетного процесса в СССР", 1966 г., и "Субъекты советского бюджетного права", 1979 г.), Л.К. Воронова ("Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР (на примере союзной республики)", 1981 г.), О.Н. Горбунова и Е.А. Ровинский ("Бюджетные права местных Советов народных депутатов", 1978 г.), В.В. Бесчеревных ("Компетенция Союза ССР в области бюджета", 1976 г.).

В