Глава 2. Бюджетная система Российской Федерации

 

2.1. Бюджетное устройство и бюджетная система: понятие и содержание

 

Бюджетное устройство определяет организацию бюджетной системы, взаимоотношения ее звеньев, правовые основы функционирования бюджетов, их состав и структуру, процедурные вопросы формирования и использования бюджетных средств. Элементом бюджетного устройства является бюджетная система.

Действующее законодательство определяет бюджетную систему Российской Федерации как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую законодательством совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В зависимости от государственного устройства существуют следующие схемы организации бюджетной системы: в государствах с унитарной формой правления бюджетная система состоит из двух звеньев - центрального и местных бюджетов; в государствах с федеративной формой правления - из трех - федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. В соответствии со ст. 10 БК РФ к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:

первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень - местные бюджеты, в том числе:

-бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

-бюджеты городских и сельских поселений.

Все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации являются автономными и самостоятельными (каждый бюджет имеет свои источники доходов и расходов). Однако при необходимости в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено составление консолидированного бюджета. Консолидированный бюджет - это свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами (ст. 6 БК РФ).

Особое внимание следует обратить на такой элемент бюджетной системы, как бюджеты государственных и территориальных внебюджетных фондов. В качестве таковых законодатель относит их к первому и второму уровням бюджетной системы соответственно. Однако фактически бюджеты внебюджетных фондов не входят в состав бюджетной системы Российской Федерации. Об этом свидетельствует то, что бюджеты государственных внебюджетных фондов утверждаются отдельными федеральными законами на федеральном уровне и законами субъектов РФ в отношении территориальных внебюджетных фондов. В статье 184.2 БК РФ установлено, что одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов; в ст. 188 БК РФ определено, что проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год.

Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов также имеют форму закона - закона субъекта Российской Федерации. Что касается муниципальных образований, то, поскольку органы местного самоуправления не принимают законов, бюджеты муниципальных образований утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления. При этом законодатель предусматривает возможность определять в уставах муниципальных образований иной порядок утверждения бюджетов. Однако это относится лишь к форме акта, которым утверждаются бюджеты муниципальных образований. Часть 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(59) (ред. от 25 декабря 2008 г.) относит утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается.

Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

Использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов Федерации не допускается.

В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Федерации и по предметам совместного ведения, указанных в п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.

Следует указать, что бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.