Правовой режим бюджетных фондов

 

Как отмечалось выше, денежные фонды могут быть сформированы как вне бюджета, так и в его составе.

В последнее время в бюджетной практике стала применяться такая форма, как бюджетные фонды - образуемые в соответствии с законодательством РФ и обособленные в бюджетной системе финансовые средства, управляемые и используемые органами государственной власти и предназначенные для финансирования приоритетных направлений экономики государства.

Многообразие форм бюджетных фондов позволяет разделить их на:

собственно целевые бюджетные фонды,

фонды, образованные в составе расходов бюджетов;

резервные фонды.

Финансово-правовой статус каждого фонда, образуемого в составе бюджета, имеет ряд характерных признаков, объединяющих их, но в то же время позволяющих выделить их в отдельные группы. Это позволяет провести ряд сравнительных характеристик бюджетных фондов, показанных в таблице:

 

┌───────────────────────┬───────────────────────┬───────────────────────┐

│Целевые бюджетные фонды│ Фонды, образуемые в │ Резервные бюджетные │

│ │ составе расходов │ фонды │

│ │ бюджета │ │

├───────────────────────┼───────────────────────┼───────────────────────┤

│Имеют узкую целевую │Наличие приблизительной│Цель создания │

│направленность │цели (непредвиденные │определена │

│ │расходы) │ │

├───────────────────────┼───────────────────────┼───────────────────────┤

│Образуются за счет │Специальные источники │Образуется за счет │

│доходов целевого │формирования │конкретных доходов │

│назначения │отсутствуют │целевого назначения │

├───────────────────────┼───────────────────────┼───────────────────────┤

│Доходы, поступающие в │Увязки доходов данных │Увязки доходов данных │

│фонд, связаны с │фондов с какими-либо │фондов с какими-либо │

│конкретными │направлениями расходов │направлениями расходов │

│направлениями │не происходит │не происходит │

│расходования │ │ │

├───────────────────────┼───────────────────────┼───────────────────────┤

│Поступление средств в │Отсутствует │Средства фонда подлежат│

│доходы фондов и их │необходимость в │обособленному учету, │

│расходование происходит│утверждении сметы, но │управлению и │

│каждый год в течение │требуется специальная │использованию │

│всего периода │отчетность о │ │

│существования того или │расходовании средств │ │

│иного фонда │фондов │ │

├───────────────────────┼───────────────────────┼───────────────────────┤

│Имеет привязку │Имеет привязку │Существование фондов не│

│длительности │длительности │имеет временного │

│функционирования фонда │функционирования фонда │ограничения │

│к продолжительности │к продолжительности │ │

│достижения той цели, │достижения той цели, │ │

│ради которой он │ради которой он │ │

│создается │создается │ │

└───────────────────────┴───────────────────────┴───────────────────────┘

 

Все целевые бюджетные фонды были ликвидированы Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".

Однако в теории бюджетного права они имеют место быть, и в качестве специфических черт всех целевых бюджетных фондов, позволяющих выделить их из общей совокупности бюджетных фондов, можно назвать следующие:

а) узкая целевая направленность данных фондов по сравнению с остальными бюджетными фондами;

б) функционирование целевых бюджетных фондов внутри бюджетного фонда;

в) привязка длительности функционирования целевого бюджетного фонда к продолжительности достижения той цели, ради которой он создается.

Именно этими чертами и обладает единственный в своем роде целевой бюджетный фонд - Инвестиционный фонд РФ.

Согласно ст. 179.2 БК РФ, Инвестиционный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащую использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.

Аналогов Инвестиционного фонда в России нет. Он не является ни "подушкой безопасности" для экономики, каким был Стабилизационный фонд РФ, ни механизмом координации расходов на выполнение функций государства. У Инвестиционного фонда есть своя цель - стимулировать реализацию крупных инфраструктурных и инновационных проектов, и достигается она не путем получения льгот или преференций, а с помощью механизмов частно-государственного партнерства, когда власть и бизнес совместно вкладывают средства в наиболее значимые и дорогостоящие проекты, вместе несут риски и владеют создаваемыми объектами.

Таким образом, инициаторами реализации инвестиционных проектов могут выступать федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, коммерческие организации, в том числе иностранные инвесторы и коммерческие организации с иностранными инвестициями.

Хотя в действующем законодательстве прямо не установлено, что Инвестиционный фонд является целевым бюджетным фондом, можно отметить особенности, позволяющие считать его таковым.

Во-первых, в соответствии с п. 1 постановления Правительства РФ от 1 марта 2008 г. N 134 "Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации" порядок предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации направлен на реализацию:

а) инвестиционных, комплексных инвестиционных и концессионных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства;

б) инвестиционных проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение, осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства.

Таким образом, налицо узкая целевая направленность расходования средств фонда, а продолжительность его существования определяется необходимостью дальнейшего развития инфраструктуры.

Во-вторых, в соответствии с ст. 179.2 БК РФ Инвестиционный фонд представляет собой средства, предусмотренные в федеральном бюджете, подлежащие использованию в целях реализации инвестиционных проектов.

Следовательно, представляется, что правовой статус Инвестиционного фонда подпадает под признаки целевых бюджетных фондов.

Роль и значение целевых бюджетных фондов в рыночной экономике проявляются в том, что:

они являются финансовой базой обеспечения выполнения определенных целей бюджетной политики;

образование целевых бюджетных фондов используется как один из методов стимулирования отдельных направлений социально-экономического развития общества;

целевые бюджетные фонды служат гарантией надлежащего использования средств, мобилизация которых имеет целевой характер.

К фондам, формируемым в составе расходов бюджета, можно отнести:

фонды финансовой поддержки;

резервные фонды органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Фонды финансовой поддержки были образованы в составе федерального бюджета РФ для достижения целей государства на определенном этапе развития экономики. Некоторые авторы подчеркивают, что данные фонды носят название целевых, но отдельно в целевые бюджетные фонды законодательно не выделены*(98).

Для осуществления государственного бюджетного регулирования на основании Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах*(99) была предусмотрена возможность образования в расходной части федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ст. 131 БК РФ), Федерального фонда софинансирования расходов (ст. 132 БК РФ), Федерального фонда компенсаций (ст. 133 БК РФ).

Создание в составе федерального бюджета специализированных фондов финансовой поддержки субъектов Российской Федерации явилось преломлением международного опыта в российской практике финансовой деятельности. В 1992-1993 гг. в России работала организованная Всемирным банком реконструкции и развития группа иностранных специалистов, занимавшихся проблемами бюджетного федерализма. По ее рекомендации впервые был сформирован Фонд финансовой поддержки субъектов (ФФПС), а затем и остальные фонды*(100).

Федеральный Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПС). ФФПС был создан во втором квартале 1994 г. в составе федерального бюджета в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году"*(101). Начиная с этого времени данный фонд - основной и по значению, и по объему механизм перераспределения части средств федерального бюджета между субъектами Федерации и важный инструмент межбюджетного регулирования.

Одной из особенностей ФФПС Российской Федерации является то, что он регулируется не только официальными нормативными правовыми актами (законами, правительственными правовыми актами), но и другими документами, причем роль последних зачастую становится решающей.

Действующее законодательство задачу ФФПС определяет как выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Следовательно, цель ФФПС может быть определена через понятие выравнивания, или сокращения различий, которое наиболее наглядно продемонстрировано в Бюджетном кодексе РФ (ст. 131).

В Бюджетном кодексе РФ установлены признаки, при наличии которых субъекты РФ вправе получать дотации из ФФПС, иными словами, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предоставляются тем субъектам, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Федеральный Фонд софинансирования расходов образуется в составе федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения данных субъектов и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления в вопросах местного значения.

Условия и порядок предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства РФ.

И, наконец, Федеральный фонд компенсаций образуется в составе федерального бюджета в целях предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(102) и (или) Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(103) осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Субвенции из Федерального фонда компенсаций распределяются между субъектами Российской Федерации согласно методике, утверждаемой Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации.

В расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервных фондов местных администраций и Резервного фонда Президента РФ.

Резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - это обособленная часть денежных средств в бюджетах всех уровней бюджетной системы РФ, предназначенных для обеспечения бесперебойного финансирования предусмотренных ранее затрат и непредвиденных расходов, возникших внезапно и имеющих чрезвычайный характер.

Резервные фонды органов исполнительных власти представляют собой своеобразный запас бюджетных ресурсов, которые мобилизованы в бюджете, но зарезервированы на случай необходимости в дополнительном финансировании, связанном с возникновением в процессе исполнения бюджета незапланированных расходов.

Статья 81.1 БК РФ регулирует правовой режим Резервного фонда субъекта Российской Федерации, который представляет собой часть средств бюджета данного субъекта, предназначенную для исполнения расходных обязательств последнего в случае недостаточности доходов бюджета субъекта для финансового обеспечения расходных обязательств. В случае создания Резервного фонда субъекта Российской Федерации порядок его формирования и использования средств устанавливается законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта Федерации).

Резервный фонд Президента РФ создается специальным федеральным законом и федеральным бюджетом на очередной финансовый год в размере не более 1% от утвержденных расходов федерального бюджета.

Средства Резервного фонда Президента Российской Федерации расходуются на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента России. Денежные средства этого фонда могут использоваться для ликвидаций последствий чрезвычайных ситуаций, природных катаклизмов, техногенных аварий, актов терроризма. Расходование средств Резервного фонда Президента Российской Федерации на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Главы государства не допускается.

Резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций) образуются в расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы России.

Размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3% от утвержденного указанными законами (решениями) общего объема расходов.

Распоряжение средствами резервных фондов осуществляется на основе нормативных правовых актов Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации или органов местного самоуправления. Из этих фондов финансируются непредвиденные расходы, например аварийно-восстановительные работы по ликвидации последствий стихийных бедствий. Так, средства резервного фонда Правительства Российской Федерации расходуются на финансирование*(104):

государственной поддержки общественных организаций и объединений;

проведения юбилейных мероприятий государственного значения;

изготовления государственных наград, юбилейных медалей;

проведения встреч, симпозиумов, выставок и семинаров на высшем уровне по проблемам общегосударственного значения;

выплаты разовых премий и оказания разовой материальной помощи гражданам за заслуги перед государством;

издания сборников нормативных актов и законодательства Российской Федерации;

проведения ремонтных и восстановительных работ по заявкам органов государственной власти Российской Федерации;

других мероприятий, проводимых по решениям Президента и Правительства Российской Федерации.

Решения Правительства России о выделении средств из резервного фонда Правительства принимаются в тех случаях, когда средств, находящихся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих эти мероприятия, недостаточно.

Правовой режим резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций), предусмотренный в ст. 81 БК РФ, необходимо сопоставить с правовым режимом целевых бюджетных фондов.

Резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций) могут быть созданы в бюджетах всех уровней власти. В отношении местных бюджетов указанные фонды могут быть созданы как фонды органов местного самоуправления, однако запрет на создание резервных фондов представительных органов (п. 2 ст. 81 БК РФ) относится и к муниципальному уровню. Следовательно, на местном уровне могут существовать резервные фонды местной администрации либо выборного главы муниципального образования. Для правового режима резервных фондов характерно отсутствие специальных источников формирования, ограничение размера и наличие приблизительной цели (непредвиденные расходы), тогда как для целевых бюджетных фондов ограничение размера не имеет значения, а предназначение реализуется через установление моноцели. Не требуется для резервных фондов и утверждения сметы. Вместе с тем нужна специальная отчетность о расходовании средств резервных фондов.

Новым видом бюджетных фондов в составе федерального бюджета являются Резервные фонды государства, к которым относился Стабилизационный фонд РФ и созданные на его базе Резервный фонд РФ и Фонд национального благосостояния.

Создание Резервного фонда и Фонда национального благосостояния было обусловлено рядом причин. Так, в целях снижения риска невыполнения бюджетных обязательств в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры и сохранения доходов от невозобновляемых ресурсов для будущих поколений законодатель предложил использовать в бюджетном планировании методологию "не нефтегазового баланса", которая предусматривает раздельный учет нефтегазовых (сырьевых) и не нефтегазовых доходов и выделение в составе Стабилизационного фонда резервной части и фонда будущих поколений.

Основное предназначение Резервного фонда РФ - поддержание относительно стабильного уровня расходов федерального бюджета в периоды неблагоприятной внешнеторговой конъюнктуры, а Фонд национального благосостояния ориентирован на накопление ресурсов на длительную перспективу - обеспечение бюджетных расходов в условиях исчерпания запасов полезных ископаемых, ухудшения демографического баланса и других ситуаций, угрожающих национальной стабильности.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" действуют следующие правила, регулирующие формирование и использование Резервного фонда:

а) Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта при недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта;

б) аккумулирование ресурсов в фонде происходит за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины и доходов от управления средствами Резервного фонда:

в) управляет средствами Резервного фонда Министерство финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством России. Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут осуществляться Центральным банком Российской Федерации;

г) средства Резервного фонда могут быть направлены как на досрочное погашение государственного внешнего долга Российской Федерации, так и на размещение в иностранную валюту и финансовые активы, номинированные в иностранной валюте.

Фонд национального благосостояния (ФНБ). В соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" действуют следующие правила, регулирующие формирование и использование Фонда национального благосостояния:

а) Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации;

б) источниками формирования Фонда национального благосостояния являются нефтегазовые доходы федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину и доходы от управления средствами Фонда национального благосостояния;

в) управляет средствами Фонда национального благосостояния Министерство финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством страны;

г) средства Фонда национального благосостояния разрешено размещать в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов: долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков; долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами; депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях; депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации; долговые обязательства и акции юридических лиц; паи (доли участия) инвестиционных фондов;

д) в соответствии с законодательством средства Фонда национального благосостояния могут передаваться в доверительное управление специализированным финансовым организациям. Учредителем доверительного управления средствами данного Фонда является Российская Федерация. От ее имени в правоотношениях по поводу учреждения доверительного управления средствами Фонда национального благосостояния выступает Министерство финансов РФ;

е) передача средств Фонда национального благосостояния в доверительное управление не влечет за собой перехода права собственности на них к доверительному управляющему.