Глава 10. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

 

Общая характеристика ответственности за нарушение бюджетного законодательства

 

В механизме правового регулирования финансовых отношений финансово-правовая ответственность выполняет юридическую и социальную функции. Социальная функция финансовой ответственности выражается в общем предупреждении финансовых правонарушений посредством побуждения субъектов финансового права к соблюдению норм финансового законодательства*(181).

Выделение финансовой ответственности как самостоятельного вида ответственности обусловлено особенностью правовой природы правонарушения, отличной от природы административного, уголовного или гражданско-правового нарушения. Это означает, что финансовому правонарушению присущи признаки*(182), которые позволяют утверждать, что совершение такого правонарушения влечет за собой не административную, уголовную и гражданско-правовую, а именно финансовую ответственность как разновидность юридической ответственности.

Ответственность за нарушения бюджетного законодательства - вид финансово-правовой ответственности.

Ответственности за нарушения бюджетного законодательства присущи все признаки юридической ответственности. Во-первых, она является разновидностью мер государственного принуждения, т.е. внешнего воздействия государства на поведение участников правоотношений, не зависящего от их воли. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства - это реакция государства на противоправное поведение субъектов бюджетного процесса.

Во-вторых, ответственность за нарушения бюджетного законодательства заключается в определенных лишениях личного, имущественного или организационного характера, которые претерпевает нарушитель. С точки зрения государства ответственность представляет собой применение к нарушителю установленных в законодательстве санкций, мер ответственности.

В-третьих, ответственность за нарушения бюджетного законодательства, реализуется в строго определенном порядке, в процессуальной форме. Процессуальная форма позволяет не только упорядочить процесс применения мер ответственности к нарушителям, но и полностью и объективно установить обстоятельства совершения того или иного правонарушения. Кроме того, в процессе привлечения к ответственности выясняются обстоятельства, которые могут иметь значение для выбора мер юридической ответственности и их размера.

В-четвертых, ответственность за нарушение бюджетного законодательства применяется только при наличии оснований. В качестве фактического основания ответственности выступает совершение лицом правонарушения. Такими основаниями может быть:

а) бюджетное правонарушение;

б) нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки административного правонарушения;

в) нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки преступления.

Юридическим основанием для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства выступает наличие в деянии всех признаков состава правонарушения. Под составом правонарушения понимается совокупность внешних (объективных) и внутренних (субъективных) признаков правонарушения, необходимых и достаточных для признания деяния тем или иным правонарушением и применения мер юридической ответственности.

Еще одним основанием ответственности за нарушение бюджетного законодательства является правоприменительный акт уполномоченного государственного органа или должностного лица, который и возлагает на нарушителя определенные санкции (процессуальное основание). Без такого акта (решения, предписания, приговора и т.д.) ответственность наступить не может.

В-пятых, ответственность за нарушения бюджетного законодательства осуществляется специально уполномоченными государственными органами и должностными лицами.

Итак, ответственность за нарушение бюджетного законодательства можно определить как обязанность лица, нарушившего бюджетное законодательство, претерпевать лишения государственно-властного характера, выражающиеся в применении к нему санкций.

Под нарушением бюджетного законодательства в соответствии со ст. 281 БК РФ понимается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которое влечет за собой применение к нарушителю мер принуждения.

За совершение нарушений бюджетного законодательства, в зависимости от их характера и степени общественной вредности, могут быть применены меры финансовой, административной или уголовной ответственности.

Финансовая ответственность наступает за совершение бюджетных правонарушений. В отличие от административной и уголовной ответственности, которая установлена соответственно Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовным кодексом Российской Федерации, меры финансовой ответственности предусмотрены Бюджетным кодексом РФ.

 

Бюджетное правонарушение

 

Фактическим основанием для финансовой ответственности является бюджетное правонарушение - виновное нарушение бюджетного законодательства, бюджетного процесса, за которое Бюджетным кодексом РФ установлена ответственность.

Понятия "бюджетное правонарушение" и "нарушение бюджетного законодательства" соотносятся как общее и частное. Любое бюджетное правонарушение нарушает бюджетное законодательство, но не всякое нарушение бюджетного законодательства является бюджетным правонарушением. Между этими двумя правовыми понятиями нельзя ставить знака равенства.

Признаками бюджетного правонарушения являются:

а) деяние;

б) противоправность, проявляющаяся в двух аспектах.

Во-первых, бюджетная противоправность состоит в том, что деяние нарушает установленный Бюджетным кодексом РФ порядок составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Во-вторых, противоправность бюджетных правонарушений состоит в их запрещенности Бюджетным кодексом РФ. В Бюджетном кодексе РФ перечислены те деяния, которые являются нарушениями бюджетного законодательства. Особенность же административной и уголовной противоправности составляет то, что нарушения бюджетного законодательства должны быть запрещены соответственно Кодексом РФ об административных правонарушениях и Уголовным кодексом РФ. Указание в Бюджетном кодексе РФ на то, что конкретное деяние является нарушением бюджетного законодательства и влечет за собой меры административной или уголовной ответственности, не означает, что этим деяниям присуща административная или уголовная противоправность. Так, в ст. 289, 293, 296-303 БК РФ предусмотрена возможность применения мер уголовной ответственности, если перечисленные в этих статьях нарушения содержат признаки состава преступления. Между тем в Уголовном кодексе РФ специальный запрет установлен только в отношении нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;

в) виновность. Бюджетный кодекс РФ не называет вину в качестве обязательного признака нарушений бюджетного законодательства. Вместе с тем в публичном праве, в отличие от гражданско-правовых отношений, безвиновная ответственность недопустима. Конституционный Суд Российской Федерации сформировал правовую позицию, в соответствии с которой санкции штрафного характера, исходя из общих принципов права, должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям справедливости и соразмерности. Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам*(183);

г) совершение дееспособным лицом. Специфика бюджетных правонарушений такова, что субъектами правонарушения могут быть только участниками бюджетного процесса, обладающими финансово-правовой правосубъектностью с момента своего создания;

д) наказуемость. Бюджетные правонарушения запрещены под угрозой применения санкций, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ.

Объектами нарушения бюджетного законодательства являются:

бюджетная система Российской Федерации;

перераспределение бюджетных средств между бюджетами разного уровня;

бюджетный процесс в Российской Федерации.

Объективная сторона нарушения бюджетного законодательства заключается в совершении противоправных действий (бездействия).

Субъекты нарушений бюджетного законодательства - это непосредственные участники бюджетных правоотношений, к которым принято относить территориальные субъекты бюджетного права, органы государственной власти и органы местного самоуправления, ответственные за исполнение бюджетов, и лица, их возглавляющие.

Субъективная сторона нарушений бюджетного законодательства характеризует психическое отношение субъекта к противоправным действиям или бездействию и их последствиям. Анализ норм бюджетного законодательства и исследований указанных вопросов позволяет отметить, что бюджетное право не считает субъективное состояние правонарушителя обязательным основанием ответственности, т.е. состав бюджетного правонарушения обладает своеобразной трехэлементной структурой: объект, объективная сторона, субъект. Несмотря на то что бюджетное законодательство не содержит указаний на виновность правонарушителя, его вина предполагается. Так, нецелевое использование бюджетных средств, как и, например, их несвоевременный возврат, могут иметь место только в форме умысла или неосторожности.