Полномочия участников бюджетного процесса

 

Участники бюджетного процесса - это органы государственной власти и местного самоуправления, Банк России и бюджетные учреждения, осуществляющие деятельность по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю над исполнением, ведению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

В статье 152 БК РФ содержится закрытый перечень участников бюджетного процесса и порядок определения особенностей их полномочий на разных уровнях - федеральном, региональном, местном.

Бюджетный кодекс РФ закрепляет одиннадцать групп участников бюджетного процесса:

1. Президент Российской Федерации является участником бюджетного процесса федерального уровня. Согласно ст. 170 БК РФ, Глава государства направляет Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, Бюджетное послание, в котором определяется бюджетная политика России на очередной финансовый год и плановый период.

2. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования выделены в новой редакции Бюджетного кодекса РФ в отдельную группу: они являются участниками бюджетного процесса соответственно регионального и местного уровней. Например, в городе Москве это - мэр столицы.

3. Законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные (представительные) органы). Их общие полномочия закреплены в ст. 153 БК РФ. На федеральном уровне это - Государственная Дума Федерального Собрания РФ и Совет Федерации Федерального Собрания РФ (ст. 164 БКРФ).

4. Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований). Их общие полномочия определены в ст. 154 БК РФ. На федеральном уровне к ним относятся Правительство РФ, Министерство финансов РФ и Федеральное казначейство.

5. Центральный банк Российской Федерации; его бюджетные полномочия установлены в ст. 155 БК РФ. В статье 164 БК РФ Банк России назван среди участников бюджетного процесса на федеральном уровне, но он также является участником бюджетного процесса на региональном и местном уровнях, так как обслуживает счета бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

6. Органы государственного (муниципального) финансового контроля; их общие полномочия закреплены в ст. 157 БК РФ. На федеральном уровне к ним отнесены Счетная палата РФ и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ст. 164 БК РФ).

7. Органы управления государственными внебюджетными фондами. На федеральном уровне участниками бюджетного процесса являются органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, т.е. органы управления Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования РФ и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования РФ. На региональном уровне это - органы управления государственными внебюджетными фондами субъектов РФ, т.е. органы управления территориальными фондами обязательного медицинского страхования.

8. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств. Согласно ст. 6 БК РФ, главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств; распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. Общие бюджетные полномочия главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств содержатся в ст. 158 БК РФ.

9. Главные администраторы (администраторы) доходов бюджета. Согласно ст. 6 БК РФ, администратор доходов бюджета - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; главный администратор доходов бюджета - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета. Бюджетные полномочия главного администратора и администратора доходов бюджета установлены в ст. 160.1 БК РФ.

10. Главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета. Согласно ст. 6 БК РФ, администратор источников финансирования дефицита бюджета (администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с Бюджетным кодексом проводить операции с источниками финансирования дефицита бюджета; главный администратор источников финансирования дефицита бюджета (главный администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета. Бюджетные полномочия главного администратора и администратора источников финансирования дефицита бюджета определены в ст. 160.2 БК РФ.

11. Получатели бюджетных средств. Согласно ст. 6 БК РФ, получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета. Общие бюджетные полномочия получателей бюджетных средств определены в ст. 162 БК РФ.

Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся федеральными органами государственной власти (государственными органами), органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления установлены Бюджетным кодексом РФ и нормативными правовыми актами соответственно Президента и Правительства Российской Федерации, законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и местных администраций.

Бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов вытекают из общеправового статуса, основанного на принципе разделения власти: законодательные органы власти в Российской Федерации и в ее субъектах, представительные органы власти на местах осуществляют законотворчество, принимая законы (решения) о бюджете на той или иной территории, а также утверждая отчеты в форме законов (решений) об их исполнении.

Кроме того, данные органы ведут финансовый (бюджетный) контроль, как непосредственно, так и опосредованно, через специально создаваемые органы, например, на уровне Российской Федерации - через Счетную палату РФ, а в городе Москве - через Контрольно-счетную палату города Москвы.

Бюджетные полномочия исполнительных органов государственной власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований условно можно разделить на три группы:

общие полномочия;

полномочия главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, главных администраторов, администраторов доходов бюджета, главных администраторов, администраторов источников финансирования дефицита бюджета;

бюджетные полномочия в условиях военного и чрезвычайного положений.

Бюджетные полномочия финансовых органов сводятся к:

непосредственному составлению проектов бюджетов;

организации исполнения бюджета;

установлению порядка составления бюджетной отчетности;

иным бюджетным полномочиям.

К финансовым органам Бюджетный кодекс РФ относит (ст. 6) Министерство финансов РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, составляющие бюджеты субъектов Российской Федерации и организующие их исполнение (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, составляющие местные бюджеты и организующие их исполнение (финансовые органы муниципальных образований);

Бюджетные полномочия Федерального казначейства сводятся к тому, что этот орган осуществляет бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Общие полномочия исполнительные органов государственной власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований заключаются в:

обеспечении составления проектов бюджетов и внесении их на утверждение в законодательные (представительные) органы власти;

разработке и утверждении методик распределения и предоставления межбюджетных трансфертов;

обеспечении исполнения бюджетов;

составлении бюджетной отчетности, представлении отчета об исполнении бюджета на утверждение в законодательные (представительные) органы власти;

обеспечении управления государственным и муниципальным долгом;

иных бюджетных полномочиях.

Особо выделяются бюджетные полномочия органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в условиях военного и чрезвычайного положений. Данные органы наделены бюджетными полномочиями по решению Президента РФ в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"*(140), Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"*(141) и принятыми в соответствии с ними федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В настоящее время соответствующее постановление Правительства РФ не принято.

На основании ст. 75 Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее положений Федерального закона от 10 июня 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"*(142) Банк России выполняет возложенные на него функции, одна из которых - обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами. Данная функция, согласно названному Федеральному закону, реализуется посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возложена организация исполнения и исполнение бюджетов (п. 6 ст. 4). Банк России без взимания комиссионного вознаграждения проводит операции со средствами федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (ч. 2 ст. 23); при этом получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ч. 2 ст. 3).

Центральный банк Российской Федерации осуществляет три бюджетных полномочия:

а) совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики; в соответствии с п. 7 ст. 192 БК РФ до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. Предварительно указанный проект направляется Президенту и Правительству Российской Федерации;

б) обслуживает счета бюджетов;

в) выполняет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

Кредитные организации могут осуществлять следующие операции со средствами бюджетов:

а) могут привлекаться на основании агентского соглашения к осуществлению операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов;

б) выполняют функции Банка России по обслуживанию счетов бюджетов в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или при невозможности выполнения ими этих функций;

в) могут обслуживать расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов РФ и муниципальными ценными бумагами, если субъекты РФ, муниципальные образования открыли счета в этих кредитных организациях.

Таким образом, в бюджетной сфере бюджетным законодательством на коммерческие банки наложена обязанность исполнять три названные функции. Причем все эти функции коммерческие банки выполняют на стадии исполнения бюджета бюджетного процесса.

Основная публичная функция, к выполнению которой могут привлекаться кредитные организации, - обслуживание счетов бюджетов в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций. Эта функция является основной в силу следующих причин: во-первых, кредитные организации заинтересованы в том, чтобы бюджетные счета открывались у них, так как открывается доступ банков к бюджетным средствам, весьма значительным по своим размерам; во-вторых, в недавнем прошлом именно коммерческие банки обслуживали все бюджетные счета; в-третьих, данная функция по сравнению с остальными публичными функциями наиболее часто востребована коммерческими банками на региональном и местном уровнях. Показательно с этой точки зрения то, что около половины средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов размещаются на счетах не Банка России, а различных кредитных организаций.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 и ч. 4 ст. 9 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности"*(143) (в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 г. N 17-ФЗ) кредитные организации создаются для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности и по заключаемому на конкурсной основе договору могут выполнять отдельные поручения Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, проводить операции со средствами федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и вести расчеты с ними, обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выделяемых для выполнения федеральных и региональных программ. Соответствующий договор должен содержать взаимные обязательства сторон и предусматривать их ответственность, условия и формы контроля над использованием бюджетных средств.

Следует подчеркнуть, что к исполнению данной публичной функции кредитные организации могут привлекаться только в двух случаях:

а) при отсутствии учреждений Банка России на соответствующей территории;

б) если Банк России не может выполнять функции по обслуживанию счетов бюджетов.

Значение понятий "соответствующей территории" и "невозможности выполнения учреждениями Центрального банка РФ функций" было разъяснено в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 г.*(144) Согласно ст. 83-85 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления, в которую входят его территориальные учреждения; их задачи и функции определяются Положением о территориальных учреждениях Банка России, утверждаемым Советом директоров Банка России; по решению Совета директоров территориальные учреждения Банка России могут создаваться в регионах, объединяющих территории нескольких субъектов Российской Федерации. По смыслу приведенных положений учреждения Банка России могут создаваться не во всех субъектах Российской Федерации (тем более не во всех муниципальных образованиях) - в таких случаях на территории субъекта Российской Федерации действует учреждение Банка России, созданное по признаку объединения территорий субъектов Российской Федерации. Одновременно в составе территориальных учреждений Банка России действуют на правах структурных подразделений расчетно-кассовые центры, которые могут располагаться на территориях различных муниципальных образований субъекта Российской Федерации. В отсутствие территориальных учреждений (их структурных подразделений) Банка России, которые были бы определены в установленном законом порядке как обязанные обслуживать счета бюджетов, субъект Российской Федерации, муниципальное образование могут открывать счета бюджетов в кредитных организациях на конкурсной основе. Из этого следует, что в п. 2 ст. 156 БК РФ под "соответствующей территорией" понимается как территория одного субъекта Российской Федерации или территория муниципального образования (если в них действуют территориальное учреждение Банка России по данному субъекту Российской Федерации и (или) подразделения расчетной сети на территории муниципального образования), так и территории нескольких субъектов Российской Федерации или и определенного числа муниципальных образований (если в территориальных границах действуют территориальное учреждение Банка России по нескольким субъектам Российской Федерации и (или) подразделения расчетной сети, деятельность которых распространяется на территорию определенного числа муниципальных образований). По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, положение о "невозможности выполнения учреждениями Центрального банка РФ функции по обслуживанию счетов бюджетов"*(145) - в отсутствие нормативной конкретизации его содержания непосредственно в законе - должно рассматриваться как означающее фактическую, а при определенных обстоятельствах, вытекающих из нормативных правовых актов, и юридически признанную невозможность осуществления учреждениями Банка России обслуживания счетов бюджетов. Если обстоятельств, объективно препятствующих территориальному учреждению Банка России выполнять функции по обслуживанию счетов бюджетов, не имеется, данное учреждение не вправе отказаться от заключения с органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления соответствующего договора. Невозможность выполнения учреждениями Банка России функции по обслуживанию счетов бюджетов заключается и в том, что Банк России не имеет права проводить операции с наличными денежными средствами, он только осуществляет операции с безналичными денежными средствами. Поэтому участие коммерческих банков в организации исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы необходимо. При этом публичные субъекты бюджетных отношений в любом случае не могут остаться без обслуживания счетов бюджетов, что гарантируется, в том числе, возможностью судебной защиты прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при возникновении спора о невозможности выполнения учреждениями Банка России функции по обслуживанию счетов бюджетов или наличия (отсутствия) на территории субъекта Российской Федерации (муниципального образования) территориального учреждения Банка России по данному субъекту Российской Федерации и (или) подразделения расчетной сети на территории муниципального образования.

Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что п. 2 ст. 155 и п. 2 ст. 156 БК РФ не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку из смысла этих положений и исходя из их места в системе бюджетно-правового регулирования можно заключить, что установленный ими порядок обслуживания счетов бюджетов не нарушает финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также не исключает возможности открытия счетов бюджетов в кредитных организациях в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом.

Следует иметь в виду, что кредитные организации, осуществляя кассовое исполнение бюджетов, не могут быть субъектами ответственности, предусмотренной за нецелевое использование бюджетных средств, так как в законодательстве четко прописано, что санкции применяются к получателям бюджетных средств и к руководителям получателей бюджетных средств, а коммерческие банки получателями бюджетных средств не являются.

Статья 157 БК РФ указывает на бюджетные полномочия органов государственного и муниципального финансового контроля как участников бюджетного процесса*(146).

Бюджетные полномочия органов государственного, муниципального финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами и органами исполнительной власти (местной администрацией) как участников бюджетного процесса, различаются.

Бюджетные полномочия органов государственного, муниципального финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами, сводятся к:

контролю над исполнением бюджетов;

подготовке заключения на годовой отчет об исполнении бюджетов;

экспертизе проектов бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетными полномочиями органов государственного, муниципального финансового контроля, созданных органами исполнительной власти (местной администрацией), является предварительный, текущий и последующий контроль над исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Следует обратить внимание, что, согласно ст. 265 БК РФ, законодательные (представительные) органы также осуществляют финансовый контроль в формах предварительного, текущего и последующего.

К органам государственного финансового контроля на федеральном уровне относятся Счетная палата РФ (орган государственного финансового контроля, созданный Федеральным Собранием РФ) и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (орган государственного финансового контроля, созданный федеральным органом исполнительной власти).

Полномочия органа государственного финансового контроля субъекта РФ, созданного законодательным органом субъекта РФ, определяются законом субъекта РФ (например, Закон города Москвы от 1 ноября 1995 г. N 23-73 "О Контрольно-счетной палате Москвы"*(147)).

Полномочия органа муниципального финансового контроля, созданного представительным органом, определяются муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Полномочия органов государственного финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Полномочия органов муниципального финансового контроля, являющихся органами или должностными лицами местных администраций, устанавливаются местной администрацией.

Контрольные органы вправе проводить проверки бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов.

Одной из проблем на практике является проведение контрольных мероприятий в отношении расходов, осуществляемых Счетной палатой РФ. С одной стороны, деятельность Счетной палаты РФ финансируется из федерального бюджета, а с другой - Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. И не понятно, кто и как вправе проверять финансовую деятельность Счетной палаты? Вправе ли делать это Федеральная служба финансово-бюджетного надзора? Не противоречит ли такая ситуация конституционному статусу Счетной палаты РФ? Бюджетный кодекс РФ не отвечает на поставленные проблемные вопросы, а отсылает к Федеральному закону "О Счетной палате Российской Федерации". В соответствии со ст. 30 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" средства на содержание Счетной палаты РФ предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой; контроль над использованием Счетной палатой средств федерального бюджета проводится на основании решений Президента Российской Федерации, постановлений Совета Федерации и (или) Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Постановления Совета Федерации и (или) Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о контроле над использованием Счетной палатой РФ средств федерального бюджета, выделенных на ее содержание, принимаются по инициативе не менее одной пятой общего числа членов Совета Федерации и (или) депутатов Государственной Думы.

Таким образом, контрольные органы в бюджетной сфере разделены по вертикали на три уровня - федеральный, региональный, муниципальный - в зависимости от бюджета и уровня власти и по горизонтали - на создаваемые представительными и исполнительными органами.

Главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

В бюджетных полномочиях главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств есть сходство и различия. Круг бюджетных полномочий главных распорядителей бюджетных средств шире, чем у распорядителей бюджетных средств. Однако распорядители бюджетных средств в случае и порядке, установленных соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, выполняют отдельные бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в чьем ведении находятся.

Сходные бюджетные полномочия главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств:

а) планирование расходов бюджета;

б) распределение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств и исполнение соответствующей части бюджета;

в) внесение предложений о формировании и об изменении (сводной) бюджетной росписи.

Только главные распорядители вправе выступать в суде от имени Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования в качестве представителей ответчика по искам к Российской Федерации, ее субъекту, муниципальному образованию.

В статье 160.1 БК РФ определены основные (так как перечень открытый) бюджетные полномочия главного администратора и администратора доходов бюджета; установлен порядок осуществления бюджетных полномочий названными субъектами и порядок определения территориальных органов вышестоящих органов власти в качестве главных администраторов доходов бюджетов нижестоящего уровня.

Администратор доходов бюджета - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Главный администратор доходов бюджета - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета.

Бюджетные полномочия главного администратора и администратора доходов бюджета сильно различаются. Если бюджетные полномочия главного администратора доходов бюджетов в основном носят информативный характер (формирует перечень, представляет сведения, бюджетную отчетность и т.п.), то бюджетные полномочия администратора доходов бюджета более разнообразны. Так, администратор доходов бюджета:

занимается начислением, учетом и контролем над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;

взыскивает задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;

принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов.

В статье 160.2 БК РФ содержится закрытый перечень бюджетных полномочий главного администратора источников финансирования дефицита бюджета и открытый перечень бюджетных полномочий администратора источников финансирования дефицита бюджета.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета (администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с Бюджетным кодексом РФ проводить операции с источниками финансирования дефицита бюджета.

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета (главный администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Бюджетные полномочия главного администратора и администратора источников финансирования дефицита бюджета имеют сходство и различия. Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета обладает более широким кругом полномочий, но вправе передать их администратору источников финансирования дефицита бюджета, находящемуся в его ведении.

Общее в бюджетных полномочиях названных субъектов заключается в том, что они планируют поступления и выплаты по источникам финансирования дефицита бюджета, осуществляют финансовый контроль (но каждый в своей сфере), формируют бюджетную отчетность.

Бюджетное учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств бюджета на основе бюджетной сметы. Государственные академии наук и подведомственные им учреждения до утверждения Правительством РФ уставов академий осуществляют свою деятельность в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ применительно к бюджетным учреждениям.

Согласно ст. 6 БК РФ, бюджетные учреждения являются получателями бюджетных средств и, следовательно, обладают всеми бюджетными полномочиями получателей бюджетных средств, установленных в ст. 162 БК РФ. Основное право бюджетного учреждения как получателя бюджетных средств - это право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Особенности правого положения бюджетных учреждений как участников бюджетного процесса заключаются в следующем:

1. Бюджетное учреждение проводит операции с бюджетными средствами через лицевые счета. Лицевые счета - это счета, открываемые в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

2. Бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой. Бюджетная смета - это документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения.

3. В Бюджетном кодексе РФ установлены особенности заключения и оплаты бюджетным учреждением государственных и муниципальных контрактов и иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств. Особого внимания заслуживает положение, согласно которому в случае уменьшения бюджетному учреждению главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов и иных договоров, бюджетное учреждение должно обеспечить согласование новых сроков, а если необходимо, и других условий государственных (муниципальных) контрактов и иных договоров. Причем сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора, но не упущенной выгоды, как это предусмотрено в Гражданском кодексе РФ (ст. 15)*(148). Иными словами, Бюджетный кодекс РФ определяет особенности правового положения бюджетных учреждений не только как участников бюджетного процесса, но и как стороны гражданско-правового договора.

4. Субсидии и бюджетные кредиты бюджетным учреждениям не предоставляются. Бюджетное учреждение не имеет права получать кредиты и займы.

5. Бюджетное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве ответчика по своим денежным обязательствам, обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств.

Данные положения распространяются не только на бюджетные учреждения, но и на остальных получателей бюджетных средств