Меры принуждения, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства

 

Бюджетная деятельность государства носит публичный, политический характер, который обусловливает необходимость применения государственного принуждения.

Бюджетное законодательство не содержит норм, которые в систематизированном виде определяли бы именно меры финансовой ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Статья 282 БК РФ содержит открытый перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства.

При этом не все меры принуждения, которые перечислены в ст. 282 БК РФ, относятся к мерам финансовой ответственности. В этой статье собраны меры государственного принуждения, одни из которых являются мерами юридической ответственности (финансовой и даже административной), а другие не являются таковыми.

Государственное принуждение - это воздействие государства на поведение лица, нарушающего или нарушившего нормы права. По своему характеру меры государственного принуждения могут быть предупредительными, пресекательными, правовосстановительными и карательными (взыскательными). В публичном праве, как правило, только последняя из перечисленных мер государственного принуждения признается мерой юридической ответственности. Ее специфической чертой является то, что она наступает только как результат совершения лицом правонарушения. Другие виды принуждения (предупредительные, пресекательные и правовосстановительные) могут применяться независимо от того, совершило ли лицо правонарушение.

В юридической литературе под предупредительными мерами понимаются меры государственного воздействия, применяемые для предупреждения возможных правонарушений. В свою очередь, мерами пресечения признаются меры государственного воздействия, применяемые для прекращения противоправных действий или предотвращения их вредных последствий. Правовосстановительные меры направлены на восстановление нормального состояния правоотношений путем побуждения субъектов права к исполнению обязанностей, возложенных на них нормами права*(184). Возможность применения правовосстановительных мер без учета вины лица, допустившего нарушение требований законодательства, подчеркивает и Конституционный Суд РФ.

Таким образом, нарушения бюджетного законодательства могут повлечь за собой применение и мер юридической ответственности, и других мер принуждения, не имеющих характера наказания.

Юридическая ответственность в бюджетном праве является одной из мер принуждения, применяемой к лицам, не исполняющим или исполняющим ненадлежащим образом правовые предписания, содержащиеся в нормах Бюджетного кодекса РФ. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства для нарушителя всегда связана с определенными лишениями имущественного, личного или организационного характера. Юридическая ответственность - это наиболее жесткая реакция государства на нарушение правовых норм. Единственным правовым основанием для ее применения является совершение лицом правонарушения, т.е. общественно вредного, противоправного виновного деяния.

В статье 282 БК РФ перечислены меры принуждения, которые могут быть применены к нарушителям бюджетного законодательства:

предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

блокировка расходов;

изъятие бюджетных средств;

приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

наложение штрафа;

начисление пени;

иные меры, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральными законами.

Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса - мера превентивного характера, говорящая о недолжном поведении, незначительном нарушении бюджетного законодательства.

В целях определения правовой природы предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, предусмотренного в ст. 292, 294-302, 306 БК РФ, необходимо отметить следующее. Институт предупреждения как мера принуждения в административном праве - мера ответственности. Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 3.2) выделяет предупреждение в качестве основного административного наказания (ст. 3.3). В Бюджетном кодексе РФ предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса также следует отнести к мерам ответственности, которая носит личный характер.

Предупреждение могут выносить руководители органов Федерального казначейства и их заместители, руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители.

Блокировка расходов представляет собой сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств на определенных условиях, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными. Иными словами, данная мера ответственности представляет собой невозможность использовать выделенные средства бюджета, причем применяется на любом этапе исполнения бюджета.

Порядок блокировки расходов в случае выявления нецелевого использования установлен Порядком сокращения в 2005 г. лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации, утвержденным Приказом Минфина России от 8 февраля 2005 г. N 16н*(185).

Изъятие бюджетных средств носит правовосстановительный и предупредительный характер и применяется для того, чтобы средства бюджета, имеющиеся у органа или организации, которые допустили нарушение, не были растрачены в дальнейшем. Изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, предусмотрено в ст. 289 БК РФ как санкция за выявленный факт нецелевого использования бюджетных средств.

Изъятие бюджетных средств применяется за следующие нарушения: 1) нецелевое использование бюджетных средств; 2) несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов; 3) финансирование расходов сверх утвержденных лимитов; 4) нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление; 5) предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка; 6) предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка; 7) невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; 8) несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи.

Следующая мера государственного принуждения - право приостанавливать операции по счетам кредитных организаций. Данная мера заключается в том, что уполномоченные органы имеют право приостанавливать текущие операции организаций и учреждений, использующих денежные средства федерального бюджета. Указанная мера принуждения реализуется в соответствии с Приказом Минфина России от 11 декабря 2006 г. N 171н "Об утверждении порядка приостановления территориальными органами федерального казначейства операций по счетам, открытым федеральным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности"*(186).

Самой распространенной санкцией за нарушение бюджетного законодательства является мера принуждения в виде штрафа. Взыскание штрафов проводится в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Так, согласно ст. 15.14 КоАП РФ, использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4 000 руб. до 5 000 руб., а на юридических лиц - от 40 000 руб. до 50 000 руб.

Во всех статьях Бюджетного кодекса РФ, где наказание определено в виде штрафа, содержится отсылка к Кодексу РФ об административных правонарушениях. При этом в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. N 20-П*(187) штраф является единственной мерой принуждения, применяемой к нарушителям бюджетного законодательства в судебном порядке.

Данная мера заключается в том, что с лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства, взимается денежная сумма в наказание за допущенные нарушения.

Начисление пени. Относительно данной меры следует уточнить позицию законодателя. Начисление пени заключается в исчислении определенной суммы пропорционально за каждый просроченный период времени, т.е. фактически является арифметическим действием. Разница между понятиями "начислить" и "взыскивать" очевидна и предполагает именно во втором понятии особое содержание принудительного механизма. Следовательно, к мерам принуждения нельзя отнести действия, процедуру по начислению пени. При этом взысканию подлежат только начисленные пени. К мерам принуждения, применяемым к нарушителям бюджетного законодательства, необходимо отнести правовую конструкцию "взыскание начисленных пени".

В отличие от пени как санкции в налоговом праве (ст. 75 НК РФ), пеня как санкция в бюджетном праве не определяется. Пеня защищает бюджетные правоотношения и применяется за нарушение бюджетного законодательства. Государственное принуждение прослеживается в механизме взыскания пени, заключающемся в принудительном изъятии за счет денежных средств правонарушителя.

Пеня как мера принуждения в бюджетном праве обычно применяется как дополнительная к основной мере наказания за невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; неперечисление или несвоевременное перечисление процентов за пользование бюджетными средствами; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств; несвоевременное исполнение платежных средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов.

К иным мерам, указанным в ст. 282 БК РФ, следует отнести, например, предусмотренное в ст. 242 БК РФ взыскание неиспользованных межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета, а также меры принуждения, предусмотренные в законах о бюджете (например, ст. 73 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2007 год" (ред. от 2 ноября 2007 г.); п. 7 ст. 5 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов").

Составы бюджетных правонарушений перечислены в ст. 283, 289-306 БК РФ, например:

нецелевое использование бюджетных средств;

невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе;

неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;

непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля над их исполнением;

неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств;

несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом;

несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи;

финансирование расходов сверх утвержденных лимитов;

предоставление бюджетных кредитов, инвестиций, государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка;

осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка;

нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передача их в доверительное управление;

несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов;

несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов;

несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств;

несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам.

Финансовая ответственность за бюджетные правонарушения применяется в порядке, который определен бюджетным законодательством. Бюджетный кодекс РФ детально не регламентирует процесс привлечения к финансовой ответственности, который регулируется в основном на подзаконном уровне. Так, блокировка расходов осуществляется в соответствии со ст. 231 БК РФ (в ней определены основания для блокировки расходов и отражены полномочия финансовых органов по принятию соответствующих решений) и приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26 декабря 2005 г. N 162н*(188). Привлечение к финансовой ответственности органами Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляется в соответствии со ст. 284 БК РФ и приказом Министерства финансов Российской Федерации от 4 сентября 2007 г. N 75н*(189). Юрисдикционные полномочия Федерального казначейства реализуются в порядке, определенном в ст. 284 БК РФ и приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26 апреля 2001 г. N 35н*(190).

Правоприменительные акты, которые являются основаниями привлечения к финансовой ответственности, разнообразны и регламентируются Бюджетным кодексом РФ и подзаконными актами. Так, блокировка расходов проводится на основании разрешительной надписи Министра финансов Российской Федерации. В случае выявления нарушений бюджетного законодательства подразделения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора выносят предписания, которыми применяются меры финансовой ответственности за бюджетные правонарушения.

Административная ответственность наступает за нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки административных правонарушений. В соответствии со ст. 2.1. КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В Кодексе РФ об административных правонарушениях закреплены следующие составы нарушений бюджетного законодательства: нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14 КоАП РФ); нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15 КоАП РФ) и нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16 КоАП РФ). При этом в гл. 28 БК РФ, содержащей описание основных видов нарушений бюджетного законодательства, возможность применения административной ответственности предусмотрена для 18 нарушений. Однако, как отмечалось выше, в действительности административная ответственность предусмотрена только в отношении трех из них.

В качестве меры административной ответственности за совершение нарушений бюджетного законодательства выступает административный штраф. Он установлен в твердых денежных суммах и является лишением имущественного характера, которое обязан претерпевать нарушитель.

Привлечение лиц, виновных в совершении нарушений бюджетного законодательства, содержащих признаки административных правонарушений, к административной ответственности осуществляется в порядке, установленном Кодексом РФ об административных правонарушениях. Производство по делам об административных правонарушениях подробно регламентируется нормами разд. IV КоАП РФ.

Привлечение к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства осуществляется должностными лицами Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (ст. 23.7 КоАП РФ).

Правоприменительным актом, на основании которого реализуется ответственность за нарушения бюджетного законодательства, выступает постановление о назначении административного наказания (ст. 29.9 КоАП РФ).

Специфику уголовной ответственности за нарушения бюджетного законодательства составляет то, что ее фактическим основанием является преступление, т.е. виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом РФ под угрозой наказания. Уголовный кодекс РФ устанавливает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ) и за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК РФ).

Мерами уголовной ответственности за нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки преступлений, являются штраф, арест, лишение свободы и лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Таким образом, уголовная ответственность за "бюджетные преступления" может быть связана с необходимостью претерпевать лишения имущественного или личного характера.

Уголовная ответственность за нарушения бюджетного законодательства применяется в уголовно-процессуальной форме. Назначению наказания предшествует предварительное расследование, которое может проводиться в форме предварительного следствия или дознания. Как правило, в делах о "бюджетных преступлениях" проведение предварительного следствия обязательно. Оно осуществляется следователями Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации. Привлечение к уголовной ответственности осуществляется судами общей юрисдикции. При этом правоприменительным актом, служащим основанием для применения уголовной ответственности, является обвинительный приговор (ст. 302 УПК РФ).

 

Вопросы для самоконтроля:

1. Назовите признаки ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

2. Дайте определение бюджетного правонарушения.

3. Охарактеризуйте меры принуждения, применяемые за нарушение бюджетного законодательства.

4. Раскройте содержание административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

5. Выделите особенности уголовной ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

 

Программа дисциплины "Бюджетное право"