Сущность бюджетного процесса. Участники бюджетного процесса.

Совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой и есть бюджетный процесс.

Финансово-бюджетная политика государства ежегодно определяется в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации. На территориальном уровне она определяется решениями соответствующих органов власти. Эта политика реализуется в деятельности финансовых и налоговых органов, органа денежно-кредитного регулирования (Банк России), контрольно-счетных органов (контрольно-счетные палаты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, другие контрольные органы исполнительной власти).

Бюджеты составляются на бюджетный или финансовый год. В РФ финансовый год совпадает с календарным – с 1.01 по 31.12. Кроме финансового года устанавливают и счетный период. Счетный период включает финансовый год и 1 месяц (январь) для завершения всех операций по исполнению бюджета.

Органы, наделенные в соответствии с законодательством бюджетными полномочиями, т. е. правами и обязанностями участников бюджетного процесса, осуществляют бюджетный процесс. Такими полномочиями наделены:

- органы представительной и исполнительной власти;

- финансовые и налоговые органы;

- органы денежно-кредитного регулирования и органы го­сударственного финансового контроля;

- главные распорядители бюджетных средств и распоряди­тели бюджетных средств;

- государственные целевые внебюджетные фонды.

Представительные органы власти рассматривают и утверждают проекты бюджетов и отчетов об их исполнении.

Исполнительные органы власти осуществляют сводное финансовое планирование, составление проектов бюджетов, внесение проектов бюджетов на рассмотрение представительных органов власти, исполнение бюджетов, анализ и контроль за исполнением бюджетов.

Банк Российской Федерации совместно с Правительством России разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики государства, обслуживает денежные счета Казначейства Российской Федерации, счета государственных целевых внебюджетных фондов, счета территориальных бюджетов. Контрольно-счетные органы (Счетная Палата Российской Федерации, контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, проводят внешний аудит отчетов об исполнении бюджетов и внебюджетных фондов.

Все перечисленные выше органы власти и учреждения являются участниками бюджетного процесса.

Финансово-бюджетная политика — это совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти, по использованию финансовых отношений для выполнения ими своих функций и управлению бюджетной системой.

Финансово-бюджетная политика предполагает определение целей и задач в области финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор направлений использования бюджетных средств, управление финансами и бюджетной системой, организацию с помощью финансово-бюджетных инструментов регулирования экономических и социальных процессов.

Финансово-бюджетная политика государства ежегодно определяется в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации. На территориальном уровне она определяется решениями соответствующих органов власти. Эта политика реализуется в деятельности финансовых и налоговых органов, органа денежно-кредитного регулирования (Банк России), контрольно-счетных органов (контрольно-счетные палаты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, другие контрольные органы исполнительной власти).

В Российской Федерации бюджетный период, т. е. время совершения процесса исполнения бюджета, установлен с 1 января по 31 декабря, следовательно, он совпадает с календарным годом. Продолжительность бюджетного процесса значительно больше бюджетного периода, так как в бюджетный процесс включается время, необходимое для бюджетного планирования, последующего бюджетного контроля и других действий.

На 2008 год планируется составлять проект бюджета на 3 года (в среднесрочной перспективе) и осуществлять его рассмотрение не в 4 чтениях, а в трех.

Бюджетный процесс включает:

1) сводное финансовое планирование и прогнозирование;

2) составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета;

3) исполнение бюджета в течение бюджетного года;

4) анализ и контроль исполнения бюджета.

13.2. Бюджетное планирование и прогнозирование

Сводное финансовое планирование

Кругооборот внутреннего валового продукта совершается в материально-вещественной и стоимостной форме. В ходе оборота валового продукта в стоимостной форме возникают финансовые отношения по поводу создания, распределения, перераспределения и потребления финансовых ресурсов. Управление процессами создания, распределения, перераспределения и потребления финансовых ресурсов осуществляется с помощью финансового планирования, объектом которого являются фонды денежных средств. Благодаря финансовому планированию обеспечивается сбалансированность народнохозяйственных, межотраслевых пропорций, определяются пути рационального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов.

Финансовое планирование на общегосударственном и территориальных уровнях обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении. Каждый финансовый план решает задачи организации и управления финансами в конкретном звене управления.

В систему финансовых планов входят:

• перспективные финансовые планы;

• сводные финансовые балансы, составляемые на общего­сударственном и территориальных уровнях управления.

Перспективное финансовое планирование на всех уровнях власти осуществляется в целях:

• обеспечения координации экономического и социального развития и финансовой политики;

• прогнозирования объемов финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения планируемых мероприятий;

• прогнозирования финансовых последствий реформ, программ;

• определения возможности реализации различных мер в области финансов.

Перспективный финансовый план разрабатывается на основе показателей прогноза экономического и социального развития государства. В нем содержатся данные о возможностях бюджета по мобилизации доходов и финансированию расходных статей бюджета. Этот план составляется на три года по укрупненным показателям бюджета. План ежегодно корректируется на показа­тели уточненного прогноза социально-экономического развития государства.

Сводный финансовый баланс — это баланс финансовых ресурсов, созданных и использованных в государстве или на определенной территории. Сводный финансовый баланс охватывает средства всех бюджетов, внебюджетных целевых фондов и предприятий, расположенных на соответствующей территории.

Составление сводного финансового баланса является подготовительным этапом разработки адресного финансового плана, т. е. бюджета. Сводный финансовый баланс государства позволяет увязать материальные и финансовые пропорции в народном хозяйстве, скоординировать показатели всех звеньев финансово-кредитной системы; обеспечить проверку сбалансированности прогноза экономического и социального развития государства, определить источники финансирования мероприятий, намеченных этим прогнозом; выявить резервы дополнительных финансовых ресурсов; произвести прогнозные финансовые расчеты; разработать направления финансовой политики.

Сводный финансовый баланс государства разрабатывается в Министерстве экономики РФ с участием Министерства финансов РФ на основе макроэкономических показателей. Схему основных показателей сводного финансового баланса, составляемого на общегосударственном уровне, иллюстрирует табл. 13.1.

Табл.13.1. Структура сводного финансового баланса (общегосударственный уровень)

Доходы

Расходы

1. Прибыль 2. Налог на добавленную стоимость и акцизы 3. Подоходный налог с физических лиц 4. Налоги на имущество 5. Средства для образования Фонда социального страхования. Пенсион­ного фонда. Фонда страховой медици­ны и Фонда занятости 6. Средства других бюджетных целевых фондов 7. Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы 8. Амортизационные отчисления 9. Доходы от государственной собст­венности или деятельности, включая доходы от продажи госимущества 10. Налоги на внешнюю торговлю, внешнеэкономические операции и доходы от внешнеэкономической дея­тельности 11. Прочие доходы Итого доходов

1. Затраты на государственные инве­стиции, включая погашение кредитор­ской задолженности (кроме военного строительства) 2. Расходы на воспроизводство мине­рально-сырьевой базы 3. Государственные дотации 4. Расходы предприятий за счет при­были, остающейся в их распоряжении после уплаты налога, а также за счет амортизации 5. Расходы на социально-культурные мероприятия, финансируемые за счет бюджета, а также внебюджетных фон­дов (без капитальных вложений) 6. Расходы на науку за счет бюджета 7. Расходы за счет средств других бюд­жетных целевых фондов 8. Расходы на оборону 9. Расходы на содержание правоохра­нительных органов, судов и прокура­туры (без капитальных вложений) 10. Расходы на содержание органов государственной власти (без капиталь­ных вложений) 11. Расходы по внешнеэкономической деятельности 12. Расходы на образование резервных фондов 13. Прочие расходы Всего расходов

 

Территориальное сводное финансовое планирование. Если сводное финансовое планирование на общегосударственном уровне базируется на разработанной в нашей стране методологии и многолетнем опыте, то составление сводного финансового баланса территорий началось сравнительно недавно (в 70-е годы).

Необходимость разработки территориальных сводных финансовых балансов обусловлена рядом факторов:

1) разработкой программ, предусматривающих объединение усилий территориальных органов власти и предприятий, расположенных на их территории, по экономическому и социальному развитию;

2) значительными финансовыми затратами на осуществление таких программ. Для обеспечения финансовыми ресурсами меро­приятий, намеченных этими программами, необходимы координация и концентрация денежных средств бюджетной системы, средств ведомств и предприятий. Это, в свою очередь, требует разработки в регионе сводного финансового баланса;

3) необходимостью сведения воедино различных видов финансовых планов: финансовых планов хозяйственных предприятий и организаций, территориального бюджета, внебюджетных фондов и др., отражающих отдельные стороны и этапы распределения и перераспределения национального дохода, созданного и используемого на данной территории. Это позволяет иметь полную картину образования и использования всех финансовых ресурсов административно-территориальной единицы;

Основная задача территориального сводного финансового баланса — определение объемов финансовых ресурсов, созданных, поступивших и использованных в регионе (как централизован­ных, аккумулированных и перераспределяемых территориальными бюджетами, так и децентрализованных, т. е. ресурсов предприятий, организаций и внебюджетных фондов).

Информационной базой при разработке сводного финансового баланса региона являются: данные территориальных экономических, финансовых, статистических органов, функциональных подразделений территориальных органов власти, экономические нормативы и лимиты по основным показателям развития региона, показатели проектов планов экономического и социального развития территории, данные территориального бюджета, внебюджетных фондов, балансов доходов и расходов всех предприятий и организаций, расположенных на территории независимо от их ведомственной подчиненности.

Таблица 6.2. Структура сводного финансового баланса (территориальный уровень)

Доходы	Расходы
1. Прибыль	1. Затраты на инвестиции (кроме инвестиций, осуществляемых за счет прибыли, оставляемой в распоряжении предприятий), в том числе: за счет средств федерального бюджета; за счет средств региональных и местных бюджетов; за счет прочих источников
2. Налог на добавленную стоимость и акцизы	2. Расходы предприятий за счет прибы­ли, остающейся в их распоряжении после уплаты налога, а также за счет амортизации
3. Подоходный налог с физических лиц	3. Расходы на социально-культурные мероприятия, финансируемые за счет средств бюджета, а также внебюджетных фондов (без капитальных вложений), из них: народное образование, профессио­нальная подготовка кадров, культура, искусство и средства массовой информации; здравоохранение и физкультура; социальное обеспечение; государственные пособия и компен­сационные выплаты населению
4. Налоги на имущество	4. Расходы на содержание предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства за счет средств бюджета и внебюджетных фондов (без капиталь­ный вложений)
5. Доходы от приватизации и ком­мерческого использования объектов государственной и муниципальной собственности	5. Расходы на научно-исследовательские работы (без капитальных вложений)
6. Ресурсные платежи	6. Расходы на содержание правоохра­нительных органов (без капитальных вложений)
7. Региональные и местные налоги	7. Расходы на содержание органов го­сударственной власти и управления (без капитальных вложений)
8. Амортизационные отчисления	8. Текущие расходы на целевые про­граммы, в том числе: региональные; местные
9. Средства для образования государ­ственных и других специальных бюджетных и внебюджетных фондов — всего в том числе: Пенсионного фонда Фонда социального страхования Фонда страховой медицины Фонда занятости населения Дорожных фондов Экологических фондов Муниципальных фондов	9. Резервные фонды субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
10. Прочие налоги и доходы	10. Погашение долгосрочных кредитов, выданных на капитальные вложения
11. Долгосрочные кредиты для фи­нансирования капитальных вложений Итого доходов: Средства, выделяемые: 1. Из вышестоящих бюджетов, в том числе: дотации и субвенции средства Федерального фонда фи­нансовой поддержки регионов средства Фонда государственной финансовой поддержки завоза про­дукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненных к ним местностей 2. Из государственных и муниципальных внебюджетных фондов Всего доходов	11. Прочие расходы Итого расходов: Взносы средств: 1. В вышестоящие бюджета — всего, в том числе: налог на добавленную стоимость акцизы налог на прибыль подоходный налог с физических лиц прочие 2. Отчисления в государственные и другие специальные бюджетные и внебюджетные фонды Всего расходов и использования средств

Составление территориального сводного финансового баланса позволяет:

· достигнуть единства в экономическом и социальном развитии территории;

· точнее определить объемы финансовых ресурсов, имеющихся в регионе и необходимых для выполнения мероприятий, предусмотренных территориальной программой;

· сбалансировать материальные и финансовые ресурсы, используемые в регионе;

· повысить качество бюджетного планирования;

· скоординировать использование финансовых ресурсов как территориальных органов, так и предприятий, расположенных в регионе;

· концентрировать финансовые ресурсы на наиболее важных в каждый конкретных период направлениях экономического и социального развития территории;

· изыскать внутрирегиональные резервы для финансирования мероприятий, намеченных территориальными программами;

· наиболее эффективно использовать денежные средства, выделяемые государством для развития производства, со­циальной и производственной инфраструктуры в регионе;

· осуществлять действенный контроль за мобилизацией и использованием финансовых ресурсов;

 

Бюджетное прогнозирование

Со сводным финансовым планированием тесно связано бюджетное прогнозирование.

Под прогнозом развития бюджета подразумевается комплекс вероятностных оценок возможных путей развития его доходной и расходной частей.

Цель бюджетного прогнозирования — на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению. Своевременный учет результатов такого прогнозирования является важным условием для принятия наиболее эффективных мер в финансовой политике государства, региона.

Расчет прогнозируемых бюджетных показателей основан на иных методологических подходах, нежели расчеты показателей годового бюджета. Если показатели годовых и квартальных бюджетов определяются на базе прямых расчетов экономических и финансовых параметров, то при определении прогнозных бюджетных показателей, как правило, такой возможности нет из-за отсутствия необходимых статистических и отчетных данных.

Финансово-бюджетное прогнозирование является сравнительно молодой отраслью финансовой науки. Ее развитие было связано с необходимостью составления сводных финансовых балансов на перспективу. Существенный вклад в разработку методов перспективных финансовых расчетов внесли А. М. Волков, В.А. Галанов, Л.П. Евстигнеева, B.C. Павлов, Г.Б. Поляк, Г.Я. Шахова.

При разработке прогноза развития бюджета могут быть использованы различные методы.

1) Метод экстраполяции, т. е. составление перспективы исходя из практики предшествующих периодов. Однако этот метод пригоден для прогнозирования лишь некоторых статей расходов и доходов бюджета, имеющих более или менее стабильный характер.

2) Метод экспертных оценок, т. е. прогноз, строящийся на базе оценок, сделанных и обоснованных компетентными специалистами в отдельных отраслях науки и народного хозяйства, также не лишен недостатков, поскольку имеет элемент субъективизма.

3) Применение этих двух методов одновременно; при этом используются как объективные тенденции развития, так и мнения экспертов.

Одним из способов экстраполяции основных финансовых закономерностей могут быть линии регрессии, надежность которых повышается при построении многошаговых корреляционных моделей, ставящих прогнозируемые бюджетные показатели в зависимость от нескольких переменных. Поэтому работу над бюджетным прогнозом следует начать с выявления и изучения факторов (переменных величин), влияющих на формирование бюджета. К таким факторам следует отнести развитие производительных сил страны и наличие общегосударственных финансовых ресурсов, демографические изменения, развитие отраслей хозяйства и др.

Для расчетов основных показателей федерального бюджета на перспективу могут быть использованы корреляционные связи между объемом доходов федерального бюджета и двумя переменными: произведенным национальным доходом и валовой продукцией промышленности и сельского хозяйства, а также связь между этими показателями и налогом на прибыль. Коэффициенты корреляции показывают большую тесноту в изучаемых связях, и это понятно: доходы бюджета формируются прежде всего за счет национального дохода, а связь между налогом на прибыль и самой прибылью очевидна.

При прогнозировании объема ресурсов бюджета на перспективу следует использовать глубокий экономический и cmamucmuческий анализ сложившихся тенденций, позволяющий в среднем с определенной степенью вероятности нивелировать влияние множества факторов, выявить наиболее общее в совокупности тенденций. Качественный анализ показал, что статистические модели, с помощью которых определяются ресурсы федерального бюджета, дали хорошо согласовывающиеся данные, касающиеся его объема на ближайшую перспективу.

Уравнения регрессии с указанными выше двумя переменны­ми величинами имеют линейный вид:

у = a₀ + а₁ x

где у — объем ресурсов федерального бюджета;

х — 1) произведенная в отраслях народного хозяйства продукция, 2) произведенный национальный доход;

a₀, a₁ — коэффициенты линии регрессии, определяющие ее конкретный вид на основе исходных данных.

При разработке этих моделей самостоятельную проблему представляет нахождение значений независимых переменных (национальный доход и произведенная продукция) в прогнозируемом периоде. Для их определения используются прогнозные расчеты указанных общих экономических показателей. Экономический анализ дополняется изучением темпов развития исследуемых показателей, их взаимными соотношениями, расчетами среднегодовых темпов исследуемых явлений по годам, сопоставлением их развития с темпами других экономических величин (производственными основными фондами, численностью населения и др.). Такой анализ необходим потому, что федеральный бюджет связан с реальными экономическими ситуациями и поэтому быстро реагирует на изменения в любой отрасли народного хозяйства, связан с политикой в области социальной защиты населения, изменениями в порядке финансирования основных затрат государства и т.д.

Прогнозирование развития территориальных бюджетов основывается на других показателях. Так как рост населения и измене­ния его структуры оказывают непосредственное влияние на развитие всех отраслей местного хозяйства, а следовательно, на развитие территориальных бюджетов, большое внимание в прогнозировании уделяется анализу перспектив демографических изменений.

Демографическое прогнозирование позволяет определять на­правления использования средств, т. е. выявлять приоритеты в финансировании отраслей местного хозяйства.

1) Функциональная зависимость объема территориальных бюджетов от роста численности населения описывается уравнениями:

у = a₀ + а₁ x; у = aх³,

где у — объем территориальных бюджетов;

х — численность населения административно-территориальной единицы.

В первом случае использована линейная модель, во втором — параболическая. Коэффициенты корреляции этих уравнений показали большую тесноту в изучаемых связях. И это вполне понятно, так как размеры расходов территориальных бюджетов зависят в первую очередь от численности населения, для которого эти расходы предназначены.

С помощью этих экономико-математических моделей можно рассчитывать не только размеры общих расходов территориальных бюджетов, но и расходов на народное хозяйство, социаль­но-культурные мероприятия.

2) Можно также спрогнозировать величину расходов на просвещение и здравоохранение. Для этих целей используется многофакторная линейная модель:

у = ах₁ + ах₂,

где у — расходы на социально-культурные мероприятия;

x₁ — расходы на просвещение;

х₂ — расходы на здравоохранение.

Подобная модель может быть применена при расчете про­гнозных показателей расходов на содержание общеобразователь­ных школ, больниц и др.

В перспективе экономико-математический метод в сочетании с долгосрочными государственными минимальными социальными стандартами и нормами может найти широкое применение в бюджетном прогнозировании, обеспечив ему более объективную, научно разработанную основу.