Законодательство РФ о местном самоуправлении

Проблема формирования компетенцииместного самоуправления является одной из ключевых в ряду проблем создания законодательных условий для эффективной деятельности органов местного самоуправления, так как решение вопросов территориальной организации местного самоуправления, выбора той или иной структуры органов местного самоуправления, ресурсной обеспеченности местного самоуправления прямо зависит от возложенных задач и предоставленных прав. Кроме того, эффективность всей системы власти находится в зависимости от рационального распределения компетенции между ее уровнями. Поэтому проблема формирования компетенции местного самоуправления должна решаться в контексте более общей проблемы разграничения компетенции между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Пунктом «н» ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ отнесено установление общих принципов организации местного самоуправления. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и соответствующие им законы субъектов РФ.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относительно полномочий федеральных органов власти, говорится о праве принятия «федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления», т. е. предполагается наличие еще нескольких законов. Однако полномочия по обеспечению федеральных гарантий местного самоуправления не подкреплены соответствующими механизмами.

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Значительное количество вопросов организации и деятельности местного самоуправления на основании Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решается в уставе муниципального образования. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования.

Следует обратить внимание, что принципиально вопрос о разграничении компетенции между уровнями публичной власти решен в Конституции РФ, в которой выделены четыре группы предметов ведения:

¨ предметы ведения Российской Федерации;

¨ предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

¨ предметы ведения субъектов Федерации;

¨ предметы ведения муниципальных образований.

Необходимо отметить отсутствие института предметов совместного ведения государственной и муниципальной власти.

Предметы ведения местного самоуправления, определенные Конституцией РФ как вопросы местного значения, отчасти названы самой Конституцией:

¨ владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

¨ формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

¨ установление местных налогов и сборов;

¨ осуществление охраны общественного порядка.

Кроме того, в положениях Конституции РФ упомянуты наряду с перечисленными «иные вопросы местного значения», а также предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Следует отметить также, что задачи местного самоуправления определены в ряде других статей Конституции РФ. Так, в соответствии со ст. 40, «органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище «малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из... муниципальных... жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами». Статьей 41 предусматривается, что «медицинская помощь в... муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается жителям бесплатно». Статья 43 гарантирует «общедоступность и бесплатность основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях».

Проблема формирования компетенции местного самоуправления должна была разрешиться с принятием федерального закона. Вопросы местного значения, определенные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно разделить на несколько групп:

1. Вопросы, связанные с обеспечением собственной организации и деятельности:

¨ принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

¨ владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

¨ местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения.

2. Вопросы, по поводу которых имеются прямые указания на осуществление деятельности («содержание», «использование», «охрана», «строительство», «благоустройство» и т. п.):

¨ содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

¨ содержание муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

¨ содержание муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

¨ охрана общественного порядка, содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

¨ содержание муниципальных предприятий энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

¨ муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

¨ благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

¨ сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

¨ содержание муниципальной информационной службы;

¨ обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.

3. Вопросы, по которым предоставлены полномочия по нормативному правовому регулированию («регулирование»):

¨ регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

¨ регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

4. Вопросы, в решении которых органы местного самоуправления наделены организационными функциями («организация»):

¨ организация муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

¨ организация муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

¨ организация муниципальных органов охраны общественного порядка;

¨ организация муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

¨ организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

¨ организация утилизации и переработки бытовых отходов;

¨ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

¨ организация и содержание муниципальных архивов;

¨ организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

¨ организация муниципальной информационной службы;

¨ организация муниципальной пожарной службы.

5. Вопросы, по которым органы местного самоуправления наделены функциями содействия («создание условий для»):

¨ создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

¨ создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

¨ создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

¨ создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

¨ создание условий для организации зрелищных мероприятий;

¨ создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании.

6. Вопросы, по которым органы местного самоуправления наделены правом участвовать в общегосударственных делах:

¨ контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

¨ обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

¨ участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

По существу, перечисленные предметы относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, о существовании которых в действующих актах федерального законодательства, как уже отмечалось, ничего не говорится. И в этом смысле соответствующие положения требуют дальнейшей законодательной регламентации в целях определения полномочий местного самоуправления в указанных сферах.

Следствием такого определения компетенцииместного самоуправления является достаточно большая неопределенность в ее практической реализации, конфликты между органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения прав и обязанностей и, соответственно, проблема разграничения ресурсов, необходимых для реализации компетенции, а также неясность в вопросе о том, являются ли задачи местного самоуправления, установленные законодательством, обязательными для исполнения или речь идет только о праве их решать.

До настоящего времени не решена проблема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

С одной стороны, действует положение Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 4 ст. 6): «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации», которое основано на Конституции РФ (ч. 2 ст. 132).

С другой стороны, отсутствует федеральный закон, устанавливающий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, расчета и передачи необходимых для их реализации ресурсов, контроля за их реализацией.

Сегодня действует значительное количество федеральных и региональных законов, устанавливающих обязанности органов местного самоуправления в тех или иных сферах деятельности, отличающиеся от перечисленных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения. По существу, их можно считать возложенными государственными полномочиями, но по этому поводу нет прямых указаний в законах. На практике органы местного самоуправления исполняют соответствующие полномочия и решения без финансового и материального обеспечения.