Бюджетные инвестиции в объекты государственной собственности

 

Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты

капитального строительства госсобственности РФ в форме капитальных вложений в основные средства государственных учреждений и государственных унитарных предприятий предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций сметной стоимостью более 1.5 млрд. руб., не включенные в долгосрочные целевые программы, принимаются Правительством РФ.

Решения о бюджетных инвестициях сметной стоимостью менее 1.5 млрд. руб., не включенные в долгосрочные целевые программы, принимаются главным распорядителем средств ФБ в порядке, определяемом Правительством РФ.

 

Предоставление субсидий

 

Законом о ФБ может предусматриваться предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства госсобственности субъектов РФ, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из бюджетов субъектов РФ.

Бюджетные инвестиции в негосударственные (частные) объекты не допускаются.

 

Резервные фонды исполнительных органов госвласти

В расходной части бюджетов бюджетной системы РФ предусмотрено создание резервных фондов исполнительных органов власти. Их размер не может превышать 3 процента общего объема расходов. К ним относятся резервный фонд Правительства РФ, резервные фонды исполнительных органов субъектов РФ и местных администраций.

Резервный фонд Президента РФ создается в рамках ФБ на очередной финансовый год в размере не более 1% утвержденных расходов ФБ. Средства резервного фонда Президента могут использоваться на финансовое обеспечение непредвиденных расходов.

 

Сбалансированность бюджетов

 

Дефицит ФБ, утвержденный федеральным законом о ФБ на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер ненефтегазового дефицита ФБ.

Дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать 15% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Дефицит местного бюджета не может превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

 

Средства, получаемые от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящимся в федеральной собственности, подлежат зачислению в ФБ, равно как средства, получаемые от реализации госзапасов драгоценных металлов и драгоценных камней.

 

Бюджетные кредиты

 

Бюджетные кредиты могут быть предоставлены только субъекту РФ, муниципальным образованиям или юридическим лицам, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом, а для юридических лиц - также по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности).

Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности и возвратности.

Способом обеспечения исполнения обязательств юридического лица, муниципального образования по возврату бюджетного кредита, уплате процентных и иных платежей могут быть только банковские гарантии, поручительства, государственные или муниципальные гарантии, залог имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности.

 

Источники финансирования дефицита ФБ

 

1) Источники внутреннего финансирования дефицита ФБ

 

1.1 разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг РФ, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;

1.2 разница, между полученными и погашенными РФ в валюте РФ бюджетными кредитами, предоставленными федеральному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ;

1.3 разница между полученными и погашенными РФ в валюте РФ кредитами кредитных организаций;

1.4 разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте РФ кредитами международных финансовых организаций;

1.5 изменение остатков средств на счетах по учету средств ФБ в течение соответствующего финансового года;

1.6 иные источники внутреннего финансирования дефицита ФБ.

К ним относятся:

- поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале;

- поступления от реализации госзапасов драгоценных металлов и драгоценных камней;

- курсовая разница по средствам ФБ.

 

2) Источники внешнего финансирования дефицита ФБ

 

2.1 средств, поступившими от размещения госзаймов, путем выпуска государственных ценных бумаг РФ, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте;

2.2 кредиты, полученные РФ в иностранной валюте от иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц;

2.3 кредиты в иностранной валюте от кредитных организаций

2.4 средства, поступившие в ФБ в счет погашение основного долга иностранных государств и/или иностранных юридических лиц перед РФ.

 

Нефтегазовые доходы Федерального бюджета

 

Нефтегазовые доходы ФБ используются для финансирования нефтегазового трансферта, а также для формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

К нефтегазовым доходам ФБ относятся:

1) НДПИ на нефть, газ природный, газовый конденсат;

2) вывозные таможенные пошлины на нефть, природный газ и товары, выработанные из нефти.

 

Ненефтегазовый дефицит ФБ

 

Ненефтегазовый дефицит ФБ представляет собой разницу между объемом доходов ФБ без учета нефтегазовых доходов и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов ФБ в соответствующим финансовом году.

Ненефтегазовый дефицит ФБ финансируется за счет нефтегазового трансферта и источников финансирования дефицита ФБ.

 

 

Тема 6. Разработка, утверждение и исполнение бюджета

 

Бюджетное послание президента РФ как основа составления проекта бюджета. Основные показатели, закладываемые в проект бюджета. Их перечень, значимость для бюджета и характеристика. Процесс рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета в Государственной Думе (ГД) и Совете Федераций (СФ). Исполнение бюджета: казначейская и банковская форма. Утверждение отчета об исполнении бюджета в ГД и СФ.

 

Разработка бюджета на следующий год начинается обычно в марте предшествующего. Не позднее мая появляется бюджетное послание Президента, определяющее концепцию очередного бюджета и директивы к его разработке. В конце августа проект бюджета вносится в Государственную Думу (ГД).

Работа над составлением бюджета начинается с составления прогноза развития экономики на следующий год. В прогнозе, прежде всего, определяются следующие показатели: 1) объем физического производства (ВВП, объем промышленного производства); 2) темп инфляции (индексы потребительских цен и цен производителя) и 3 ) курс национальной валюты. Прогноз готовится Министерством экономического развития (МЭР), но и Минфин всегда готовит свои расчеты. Прогноз - дело вовсе не техническое, в него закладывается определенная бюджетная политика.

Опыт предыдущих лет говорит, что прогноз должен быть консервативным. Это означает, что объемы производства должны быть занижены, темпы инфляции также занижены, а курс рубля - завышен. Иначе говоря, от прогноза требуется не точность, а создание предпосылок для утверждения в Думе бюджета, который затем модно было бы исполнить.

Если завышается объем производства, то будут завышены дохода бюджета, которые депутаты затем будут стремиться увеличить, чтобы запланировать больше расходов. Если будет завышен темп инфляции, то опять же возрастут номинальные доходы бюджета, которых в действительности может и не быть. Занижение инфляции на стадии представления проекта Федерального бюджета - это виртуальное, тактическое достижение Минфина. Увеличение реального темпа инфляции по итогам года увеличивает доходы бюджета и, как следствие, облегчает выполнение расходных обязательств. Если курс рубля будет ниже заложенного в бюджете, это приведет к увеличению рублевых расходов по обслуживанию внешнего долга, а также расходов населения на приобретение импортных товаров, но, при этом, будут выше доходы от экспорта, в том числе и налоги от экспортеров.

Вообще большая часть плюсов и минусов от завышения курса рубля балансируется, то есть взаимопогашается.

Следующий важнейший параметр, определяемый Минфином и ФНС - это показатель собираемости налогов в процентах к ВВП. Здесь также практикуется консервативный подход.

Далее идет примерное определение трех ключевых показателей бюджета: ДОХОДЫ, РАСХОДЫ, ДЕФИЦИТ (профицит). В них по сути выражается концепция бюджета.

Параметры ФБ 2008 года и параметры, закладывавшиеся в различные варианты ФБ 2009 года

 

ПАРАМЕТРЫ	2008 год (факт)	2009 год (прогноз от 19.12.2008)	2009 год (прогноз - февраль2009 г.)
1. Среднегодовая цена нефти URAIS, $/бар.	94.6
2. ВВП, %		2.4	- 0.2
3. Инфляция, %	13.3	10 - 12
4. Промышленное производство, %		- 3.2	- 5.7
5. Инвестиции в основной капитал, %	9.2	1.4	- 1.7
6. Рост реальных зарплат, %	11.6	0.8	- 2.7
7. Экспорт, млрд. долл.			269.4
8. Импорт, млрд. долл.	292.5		245.3
9. Торговое сальдо, млрд. долл.	176.6		24.1
10. Среднегодовой курс рубля к доллару	24.8	30.8 - 31.8	35.1

 

 

В период с 1992 по 1995 год основным способом покрытия бюджетного дефицита являлось привлечение эмиссионных кредитов от ЦБ. Подсчитывались доходы, расходы, разница между ними, как правило, отрицательная, покрывалась эмиссией.

В 1995 году было принято постановление Правительства, запрещающее использование кредитов ЦБ для покрытия дефицита федерального бюджета. Дефицит перестал быть балансирующим параметром и стал покрываться из жестко лимитированных источников. Ими являлись внутренние и внешние заимствования. Привлекаемые источники финансирования имели свою цену. В бюджете появился новая статья расходов - расходы на обслуживание государственного долга. Доходы от приватизации были не в состоянии в должной мере восполнить дефицит бюджета, поскольку упирались в ограниченность российского рынка. Поэтому в период 1995 - 1998 годов (до августа) балансирующим показателем бюджета являлись РАСХОДЫ. Если не находились (хотя бы фиктивно) дополнительные доходы, Правительство было вынуждено сокращать свои расходные обязательства.

После кризиса 17 августа 1998 года ситуация опять изменилась. С одной стороны, правительство и ЦБ вынуждены были вернуться к эмиссионному финансированию дефицита, ибо и внутренние и внешние займы стали для России недоступны. С другой стороны, этим способом покрытия дефицита стали пользоваться весьма ограниченно, поскольку наращивание денежной массы влекло за собой увеличение инфляции, причем временные лаги после кризиса заметно сократились. Поэтому главным способом балансирования бюджета осталось снижение расходов. Можно сказать, что в действительности снижение расходов стало балансирующим параметром в большей степени, чем раньше, поскольку резко выросли процентные расходы (по погашению и обслуживанию долга). Бюджет теперь приходилось сводить с первичным профицитом. Сокращать можно было только непроцентные расходы.

Концепция бюджета теперь стала включать показатели доходов, процентных и непроцентных расходов, первичного дефицита (профицита) бюджета и источников его покрытия - внутренние и внешние займы, доходы от приватизации и денежная эмиссия.

Только в 2001 году доходы от подорожавшей нефти сделали балансирующим показателем профицит бюджета.

Только после определения этих показателей можно приступать к развернутым расчетам бюджета. Состав доходов подкрепляется предложениями по изменениям в налоговой системе.

 

Структура расходов также является важнейшим отражением бюджетной политики. Главный параметр расходной части бюджета - соотношение между расходами на текущие нужды и на развитие. Если растет доля расходов на социальные нужды, на оборону, а также на поддержку промышленности - это бюджет выживания. Необходимо отметить, что само по себе увеличение доли инвестиций в госрасходах вовсе не означает приоритета задач развития. Можно инвестировать в престижные, но неэффективные проекты - и тогда развития не будет. Напротив, увеличение расходов на науку, образование, здравоохранение, культуру, наряду с сокращением расходов на госаппарат -это характеристика бюджета, ориентированного на развитие.

 

Утверждение бюджета

 

Утверждение бюджета - это процесс его принятия Государственной Думой, Советом Федерации вплоть до подписания Президентом закона о федеральном бюджете.

 

Тема 7. Накопительные резервные фонды в системе государственных финансов

(Государственные резервные фонды как инструмент макроэкономической стабилизации)

 

Предпосылки создания и типы накопительных резервных фондов в различных странах. Их назначение и функции. Принципы формирования доходов накопительных фондов. Проблема эффективного использования средств накопительных фондов.

Стабилизационный фонд РФ, его определение. Причины создания, источники и каналы пополнения. Основные направления использования средств Стабилизационного фонда. Трансформация Стабилизационного фонда (с 1 февраля 2008 года).

Резервный фонд РФ и Фонд национального благосостояния РФ. Источники средств и механизм наполнения. Цель управления и условия использования средств накопительных резервных фондов. Проблема пополнения и использования средств этих фондов в условиях финансового кризиса.

 

На середину 2008 года накопительные фонды различных видов и форм действовали в 35 странах мира (или отдельных регионов государств).

Все эти фонды условно можно разделить на три типа.

1) бюджетные резервные фонды.

Эти фонды, как правило, аккумулируют, как правило в годы профицита, доходы государственного бюджета. Их основная цель - стабилизация государственных финансов в периоды рецессии и экономических спадов. 2) стабилизационные фонды.

Стабилизационные фонды аккумулируют часть доходов от экспорта природных ископаемых или других невосполнимых ресурсов. Их назначение - финансирование возможного текущего дефицита бюджета (дефицита в краткосрочном периоде).

3) сберегательные фонды (фонды будущих поколений).

Как и стабилизационные, сберегательные фонды также аккумулируют часть рентного дохода общества. Их принципиальное отличие от первых состоит в том, что их использование рассчитано на дальнюю перспективу, после того, как месторождения природных ископаемых будут исчерпаны.

В большинстве стран фонды выполняют, как правило, смешанные функции.

В мировой практике сбережение сырьевых доходов осуществляется на основе различных принципов.

1. Принцип постоянного потребления.

Согласно данному принципу, величина трансферта в бюджет за счет сырьевых доходов в процентном отношении к ненефтегазовому (или совокупному) ВВП, является постоянной. При текущем использовании сырьевых доходов, создаются финансовые активы, доходы от которых должны идти на финансирование расходов при исчерпании запасов природного сырья. Принцип постоянного потребления в своей бюджетной политике использует Казахстан.

2. Принцип полного сбережения.

При использовании данного принципа ненефтегазовый дефицит госбюджета при этом не должен превышать величины реального дохода от накоплений.

При этом предполагается полное сбережение всех сырьевых доходов (с последующим их инвестированием).

3. Принцип средней цены.

Данный принцип основывается на понятии структурного баланса бюджета. Структурный баланс - это баланс, очищенный от влияния экономического цикла. Для страны-экспортера сырья (нефти и газа) структурный баланс - это баланс, при котором поступления от сырья, оцененные ниже средней цены, расходуются, а остальные - сберегаются. В основе концепции лежит требование раздельного планирования сырьевого и несырьевого бюджетов.

В основе всех концепций лежит требование раздельного планирования сырьевого и несырьевого бюджетов. Сегодня во многих странах созданы фонды невозобновляемых ресурсов. Управление средствами этих фондов осуществляется в особом режиме. Данный режим применяется не ко всем поступлениям из сырьевого сектора, а только - к рентным.

На ближнем Востоке единственная страна, где есть реально работающий стабфонд - Кувейт. У Кувейта было два фонда - Общий резервный фонд (стабилизационный) и Резервный фонд грядущих поколений (сберегательный). В сберегательный фонд отчислялось 15% всех нефтяных доходов вне зависимости от цен на нефть и состояния бюджета. Население Кувейта не платит (платило) налогов. После освобождения Кувейта от иракской оккупации в 1990 году, большая часть накопленных средств (около 100 млрд. долл.) было использовано на восстановление страны.

 

ТАБЛИЦА. Государственные накопительные фонды (на 01.06.2008 года).

	Государство	Название фонда	Объем аккумулируемых средств, млрд. доллл.
1.	Алжир	Фонд регулирования доходов (Revenue Regulation Fund)
2.	Ангола	Резервный фонд для нефти (Reserve Fund for Oil)	0.2
3.	Австралия	Австралийский фонд будущего (Australian Future Fund)	58.5
4.	Азербайджан	Государственный нефтяной фонд
12.	Казахстан	Национальный фонд Казахстана	21.5
13.	Канада	Фонд наследия штата Альберта	16.6
16.	КНР	4 фонда
21.	Кувейт	Инвестиционное управление Кувейта
27.	Норвегия	Государственный пенсионный фонд - глобальный	396.5
29.	ОАЭ	4 фонда	886.2
35.	Россия	ФНБ
		Резервный фонд
36.	Саудовская Аравия	2 фонда	305.3
38.	Сингапур	2 фонда
43.	США	Постоянный фонд штата Аляска	39.8
44.	США	Трастовый фонд штата Алабама	3.1
45.	США	Постоянный минеральный трастовый фонд штата Вайоминг	3.7
46.	США	Управление инвестиционного траста штата Нью-Мексико
47.	Чили	Фонд социально-экономической стабилизации	15.5

Источник: http//WWW.swfinstitute.org/funds.php/.

 

 

Стабфонды существуют сегодня не только в странах, но и в отдельных провинциях, богатых нефтью. Пример - американский штат Аляска. Постоянный нефтяной фонд Аляски был создан в 1976 году по итогам референдума среди жителей штата. В фонд отчисляется 25% средств, полученных правительством штата от нефтяных компаний (налоги, лицензии на бурение, плата за использование нефтепровода). Средства фонда инвестируются следующим образом: 55% - в акции, 32% - в облигации, 10% - в недвижимость. На июль 2008 года рыночная стоимость пакета акций, которыми владеет Фонд, составила около 40 млрд. долл. Дивиденды ежегодно делятся между жителями Аляски.

 

 

Норвегия.

Нынешнее благосостояние норвежского общества во многом зависит от доходов нефтегазовой отрасли. Впервые промышленная добыча нефти в Норвегии началась на североморском месторождении Экофиск в 1970 году. Резкий рост цен на нефть во время энергетического кризиса 1973 года позволил Норвегии привлечь внешние займы для развития нефтегазовой отрасли. Внешний долг Норвегии в 1977 году достиг 30% ВВП. Успешное освоение североморских месторождений сделало Норвегию третьим в мире экспортером нефти. Высокие цены на нефть и жесткая бюджетная политика позволили стране к 2001 году полностью погасить свой внешний долг.

Понимая, что высокие цены на нефть не вечны, правительство Норвегии в конце 80-х годов приняло решение о создании Государственного нефтяного фонда, где предполагалось аккумулировать нефтяные доходы для нужд будущих поколений. Государственный нефтяной фонд (ГНФ) был образован в 1990 году. Средствами фонда управлял Центробанк Норвегии. Все активы фонда размещены в зарубежных ценных бумагах. С 2002 года законодательно закреплена возможность вложения активов в более рисковые (по сравнению с государственными облигациями) инструменты - акции и корпоративные облигации. Структура портфеля активов ГНФ Норвегии (на 2005 год) такова: 40% размещалось в акции, а 60% - в облигации и другие доходные инструменты. Вложения в облигации структурированы следующим образом: 55% приходится на европейские страны, 35% - на США и Канаду, 10% - на страны Азии и Океании. В качестве инструментов выбираются наиболее ликвидные бумаги, котирующиеся на ведущих мировых биржах. 40%-я доля диверсифицирована между 3200 предприятиями, чьи акции обращаются на основных финансовых рынках всего мира. Доля акций какой-либо фирмы, которой владеет ГНФ, обычно составляет менее 1% и никогда не превышает 3% всего пакета. Активы фонда растут вследствие двух обстоятельств: 1) из-за увеличения доходов от экспорта нефти, и 2) прибыли от вложений в ценные бумаги.

На конец 2006 года величина активов фонда составила 250 млрд. долл.

Кроме того, в Норвегии в 1967 году был создан Фонд социального и пенсионного обеспечения (ФСПО) для выплат "народных пенсий", охватывавших все население. Если человек не работал по найму, ему начислялась минимальная пенсия, равная прожиточному минимуму. Источником средств фонда являлся бюджет страны. Законодательно почти все средства ФСПО разрешалось инвестировать только в норвежскую экономику и лишь небольшая часть средств могла быть размещена в акции фирм стран Северной Европы. Фонд законодательно был обязан придерживаться консервативной инвестиционной стратегии жертвуя доходностью в пользу минимизации рисков. Активы фонда значительно меньше активов ГНФ. На конец 2005 года рыночная капитализация фонда составила 25.5 млрд. долл.

В 2006 году оба фонда были слиты в единый Государственный пенсионный фонд - глобальный. Его активы на июль 2008 года оценивались в 396.5 млрд. долл., что равно величине ВВП страны.

 

 

Стабилизационный фонд РФ

Начал функционировать с 1 января 2004 года. Был создан для аккумулирования растущих бюджетных доходов от непрерывно дорожавшей нефти.

Определение: Стабфонд РФ это - часть средств ФБ, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой, подлежащая обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности ФБ при снижении цены на нефть ниже базовой.

Под базовой ценой на нефть понималась цена на нефть (сырую) марки "Юралс", эквивалентная 20 долл. за баррель (на 2004 год). В 2005 году базовая цена была повышена до 27 долл. за баррель.

Все средства фонда законодательно были разделены на две части. Первая часть - неснижаемый остаток на счетах фонда равнялся 500 млрд. руб. Эти средства Минфин мог использовать только для финансирования дефицита ФБ и никак иначе.

Все накопленное сверх этой суммы можно было инвестировать в государственные обязательства развитых стран, либо направить на досрочное погашение государственного внешнего долга России.

Источники формирования доходов Стабфонда:

1. Налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ на нефть);

2. Экспортная таможенная пошлина на нефть и нефтепродукты (сверх цены отсечения);

3. Остатки средств ФБ на начало финансового года;

4. Доходы от размещения средств Стабфонда в обязательства развитых стран.

 

В 2004 году в Стабфонде было аккумулировано 522.3 млрд. руб. За 2005 год сумма увеличилась до 1300 млрд. руб., несмотря на то, что в начале 2005 года Минфин направил 523.6 млрд. руб. на погашение долгов МВФ и странам-членам Парижского клуба кредиторов.

На первое марта 2007 года средства Стабфонда составили 2700 млрд.руб.

1 февраля 2008 года Стабфонд был трансформирован в два накопительных фонда. На момент прекращения своей деятельности величина аккумулированных в Стабфонде средств составила 4.5 трлн. руб.

 

Резервный фонд РФ

На момент образования (1 февраля 2008 года) величина средств фонда составила 3.6 трлн. руб.

Определение: Резервный фонд представляет собой часть средств ФБ, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.

Источники формирования:

1) Нефтегазовые доходы ФБ в объеме, превышающем величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины;

К нефтегазовым доходам относятся доходы ФБ от уплаты:

1. НДПИ в виде углеводородного сырья (нефть, газ, газовый конденсат);

2. вывозных таможенных пошлин на нефть и на товары, выработанные из нефти;

3. вывозных таможенных пошлин на газ.

Нефтегазовые доходы используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также для формирования Резервного фонда и Фонда будущих поколений.

2) Доходы от управления средствами Резервного фонда.

 

Средства Резервного фонда могут использоваться:

1) на досрочное погашение внешнего долга РФ;

2) на финансирование взятых обязательств федерального бюджета (если нефтегазовых доходов недостаточно для осуществления нефтегазового трансферта в федеральный бюджет).