Правотворческий процесс – это государственная и общественная деятельность, направленная на создание, поддержание и развитие правовых норм.

В нем, как правило, выделяются два основные направления: официальное правотворчество и «теневое» нормотворчество.

1. Официальное правотворчество – это деятельность государственных и общественных органов и организаций, в результате которой образуется, развивается и совершенствуется система законодательных актов и других правовых норм.

2. «Теневое» нормотворчество – это создание в условиях кризисного состояния социума неофициальных правил поведения, которыми руководствуются значительные группы населения. Главные причины создания и развития «теневого» нормотворчества в том, что вначале право рождается неофициально, в повседневных отношениях людей, в возможности существования неправовых элементов в правотворческой деятельности, а также в неудовлетворительном функционировании официальных норм и пробелов в праве.

В чем же проявляется «теневое» нормотворчество? В одних случаях – в установлении собственных «полезных» нормативов в рамках определенного населенного пункта, предприятия, учреждения (например, особый порядок регистрации граждан по месту жительства); в других – в создании структур, не предусмотренных законом (например, вооруженных формирований или групп по охране неофициальных лиц).

Все чаще отечественные социологи приходят к заключению, что в основе «теневого» нормотворчества лежит фактическое право, то есть право, которое рождается в самой жизни, и что в обществе наряду с системой юридических прав функционирует поле фактических прав. Поле фактических прав взаимодействует с юридическим правовым полем в трех направлениях:

1. Фактические права могут полностью блокировать действия юридических прав. Например, юридическое право на труд каждого гражданина практически обесценивается, если фактическое право оценки хорошей или плохой работы присваивает себе руководитель.

2. Фактические права способствуют разложению, подрыву авторитета юридических прав. Так, право каждому выпускнику школы на конкурсной основе бесплатно поступить в высшее учебное заведение нивелируется, теряет смысл, когда отдельные руководители и должностные лица присваивают себе фактическое право использовать протекцию для своих близких.

3. Система юридических прав не просто индифферентна к фактическим правам – привилегиям отдельных лиц, но зачастую в прямой или опосредованной форме обеспечивает примат или преимущества последних. К примеру, даже Конвенция по правам человека Совета Европы, блюститель норм международного права, не может защитить человека от действия фактического права руководителя организовать «травлю» со стороны коллектива, права применить круговую поруку в отношении неугодного работника и т. д.

Всесторонний учет граней соприкосновения фактического правового поля с юридической системой прав человека при социологическом изучении является актуальным направлением социологии права.

Процесс правотворчества включает в себя две стадии. Первая стадия представляет собой предварительную разработку правового документа, формирование правовых целей и задач, пока еще не воплощенных в законодательный акт. На второй стадии происходит превращение законопроекта в закон. С данного момента наступают правовые последствия этого нормативного акта, связанные с его общеобязательностью.

Ход правотворческого процесса более детально можно представить в виде последовательности этапов:

1. Предварительного, включающего:

– необходимость разработки нового закона, которая обусловливается объективными социальными, экономическими, политическими, идеологическими, психологическими факторами;

– осознание интересов каких социальных классов, слоев и групп отражаются в идее создания данного правового документа;

– осмысление возможных социальных перспектив, связанных с принятием закона и его будущим действием.

2. Подготовки текста законопроекта. Проводится непосредственная работа над его содержанием, внесением поправок, уточнением формулировок и т. д.

3. Обсуждения проекта. В ходе обсуждения проект публикуется в печати, тиражируется средствами массовой информации, доводится до сведения рядовых граждан. На этом этапе важны активность граждан в обсуждении законопроекта: какие классы, социальные группы высказывают замечания и предложения к проекту и в чем их суть; в какой мере эти замечания учитываются в ходе и в результате обсуждения; каковы могут быть последствия принятия или отклонения этих предложений.

4. Внесения проекта на рассмотрение законодательного органа. В ходе рассмотрения в законопроект вносятся существенные изменения и поправки с учетом интересов и требований различных представленных в законодательном органе социальных групп.

5. Обсуждения проекта в законодательном органе. В ходе обсуждения законопроект приобретает окончательную форму и проходит этап голосования.

6. Вступления законодательного акта в силу. С момента вступления в силу он становится законом, обязательным для исполнения всеми членами общества.

Социологические аспекты правотворческого процесса прослеживаются по всем указанным этапам: изучается общественное мнение, используются разные методы: анкетирование, апробация проектов в трудовых коллективах, публикация в печати и т. д. Качество и эффективность подготовки правовых актов во многом зависят от правильного подбора творческих групп по разработке проектов правовых документов. В состав групп должны входить специалисты (в том числе юристы, социологи), которым характерны такие черты, как гражданственность, ответственное отношение к делу, принципиальность, высокий образовательный уровень, профессиональное мастерство. Особое внимание уделяется подбору толковых руководителей творческих групп, умеющих организовать слаженную дружную работу.

Теперь перейдем к конституционным положениям правотворческого процесса в Республике Беларусь.

В соответствии со ст. 99 Конституции Республики Беларусь «право законодательной инициативы принадлежит Президенту, депутатам Палаты представителей, Совету Республики, Правительству, а также гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек, и реализуется в Палате представителей» 1.

Любой законопроект в большинстве случаев вначале рассматривается и принимается Палатой представителей, а затем обсуждается и одобряется Советом Республики.

Закон, принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики представляется в десятидневный срок Президенту на подпись. При согласии с текстом закона он его подписывает. Если Президент не возвращает закон в течение двух недель после того, как он был ему представлен, закон считается подписанным. При несогласии с текстом закона Президент возвращает его со своими возражениями в Палату представителей, которая должна рассмотреть закон с возражениями Президента не позднее 30 дней. Принятый Палатой представителей большинством, не менее двух третей, голосов, закон вместе с возражениями Президента в пятидневный срок направляется в Совет Республики, который также должен рассмотреть его повторно не позднее 20 дней. Закон считается принятым, если он одобрен большинством, не менее двух третей, голосов от полного состава Совета Республики. После этого закон подписывается Президентом в пятидневный срок. Закон вступает в силу и в том случае, если он не будет подписан Президентом в этот срок 2.

Конституция Республики Беларусь предоставляет право Палате представителей и Совету Республики делегировать Президенту законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона 3.

За период своей деятельности Национальное собрание Республики Беларусь приняло свыше 150 законов.

Вместе с тем в законотворческом процессе, стремясь поднять роль закона, нельзя его подменять многочисленными подзаконными актами. Законы должны всесторонне отражать обусловливающий их социальный процесс, быть рассчитаны на длительное применение и широкий круг объектов.