Тлумачення Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод Європейським судом з прав людини.

Принципи тлумачення

Як справедливо зазначається, «…застосування норм залежить від правильного розуміння їхнього змісту та цілей, що досягається за допомоги тлумачення. Тлумачення – необхідний і важливий етап реалізації права. Виконання норми неможливе без розкриття її змісту. Тлумачення в процесі реалізації норми здійснює також додаткові функції. Воно сприяє усуненню недоліків, неточностей, припущених при створенні норм права, допомагає усунути прогалини» [13, с. 15-16].Аналіз функції тлумачення Конвенції, яка здійснюється Європейським судом, способів, принципів і підходів до розуміння Конвенції має принципове значення, оскільки конвенційні норми діють у тому вигляді, як їх було витлумачено Європейським судом [34, с. 89]. Результатом судового тлумачення положень Конвенції є система правових стандартів Європейського суду, які розкривають зміст прав і свобод людини та обов’язки держави щодо їх забезпечення.Джерелами тлумачення Конвенції, що використовуються Європейським судом при здійсненні відповідної функції, є: загальні правила тлумачення норм права; правила тлумачення міжнародних договорів, які передбачені Віденською конвенцію про право міжнародних договорів; спеціальні принципи тлумачення, вироблені судовою практикою; норми універсальних і регіональних міжнародно-правових актів з прав людини та практика їх тлумачення відповідними міжнародними органами. Загальними способами тлумачення Конвенції, які застосовуються Європейським судом, є мовний, логічний, систематичний та історичний. Статті 31-33 Віденської конвенції про право міжнародних договорів визначають правила тлумачення міжнародних договорів, які мають бути дотримані при тлумаченні будь-якого міжнародного договору, у тому числі Конвенції [3]. Зокрема, договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об'єкта і цілей договору. Контекст охоплює текст договору, включаючи преамбулу й додатки, а також будь-які угоди і документи, які стосуються договору. Поряд з контекстом враховуються: усяка наступна угода між учасниками щодо тлумачення договору або застосування його положень; наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення; будь-які відповідні норми міжнародного права, які застосовуються у відносинах між учасниками. Додатковими засобами тлумачення, відповідно до статті 32 Віденської конвенції, є звернення до підготовчих матеріалів та до обставин укладення договору, якщо тлумачення залишає значення двояким чи неясним або призводить до результатів, які є явно абсурдними чи нерозумними. Стаття 33 Віденської конвенції встановлює особливості тлумачення договорів, автентичність тексту яких було встановлено двома або кількома мовами: «Коли автентичність тексту договору було встановлено двома або кількома мовами, його текст кожною мовою має однакову силу, якщо договором не передбачено або учасники не домовились, що в разі розходження між цими текстами переважну силу матиме якийсь один певний текст… Передбачається, що терміни договору мають однакове значення в кожному автентичному тексті...» [3].Застосування правил тлумачення, визначених Віденською конвенцією, мало місце, наприклад, при розгляді справи “Luedicke, Belkacem and Koç v. Germany” Європейський суд використав принцип звичайного значення слів, постановивши, що французький та англійський тексти Конвенції не суперечать один одному, відповідають предмету та меті Конвенції [55, п. 46]. Якщо автентичні тексти Конвенції мають різний зміст, Європейський суд повинен тлумачити їх таким чином, щоб, за можливості, узгодити відповідні значення згідно статті 33 Віденської конвенції. У випадку, якщо таке узгодження є неможливим (тексти різняться суттєво), вирішальним стає принцип предмета і мети договору [69, п. 23]. Серед принципів і правил тлумачення Конвенції, вироблених Європейським судом, слід назвати: принцип європейського публічного порядку; принцип тлумачення Конвенції, виходячи з її об’єкта і мети; принцип еволюційної інтерпретації; принцип ефективного тлумачення, принцип автономного тлумачення та інші [15, с. 21-33; 37, с. 83-100; 39].Зазначимо, що рішення, які заклали принципи тлумачення Конвенції, були прийняті Європейським судом у 70-х роках минулого століття. У цей час особа ще не отримала права безпосереднього звернення до Європейського суду і кількість справ, яка потрапляла на його розгляд, була незначною; Віденська конвенція про право міжнародних договорів ще не набула чинності, однак це не завадило Європейському суду створити систему відправних принципів тлумачення Конвенції. Зокрема, це стосується справи “Cyprus v. Turkey”, яку було вирішено, виходячи з принципу європейського публічного порядку [48]; справи “Tyrer v. UK”, в якій Європейський суд аргументував, що Конвенція є “живим документом” [68];справи “Engel and others v. Netherlands”, рішення по якій систематизувало концепцію автономного тлумачення Конвенції [49];справа “Airy v. Ireland”, в якій Європейський суд застосував принцип ефективного тлумачення[42]. Принцип європейського публічного порядку був вироблений Європейським судом при розгляді, переважно, міждержавних справ. Його сутність зводиться до того, що при тлумаченні і застосуванні Конвенції вона розглядається не як документ, який встановлює взаємні права і обов’язки держав-учасниць, а як документ, на підставі якого створено особливий публічний порядок з абсолютними обов’язками держав-учасниць по захисту прав людини в Європі. Саме такий підхід було застосовано Європейським судом у справі “Austria v. Italy”. Держава-відповідач, Італія, стверджувала, що держава-заявник, Австрія, не може вимагати від неї виконання положень Конвенції, оскільки обставини, зазначені в скарзі, виникли до того, як Австрія приєдналася до Конвенції. Європейський суд відхилив заперечення Італії, зазначивши, що Конвенція створює не стільки суб’єктивні права держав-учасниць Конвенції, скільки об’єктивний публічний порядок, у силу якого кожна держава-учасниця Конвенції може звернутися до Європейського суду, якщо вважає, що публічний порядок було порушено [44].У справі “Cyprus v. Turkey” держава-відповідач заперечувала юрисдикцію Європейського суду розглядати скаргу, мотивуючи це тим, що її було подано державою, яку Туреччина не визнавала. Європейський суд визнав скаргу прийнятною, оскільки, на його думку, факт невизнання однієї держави іншою не впливає на судову юрисдикцію, оскільки Конвенція встановлює гарантії публічного порядку щодо захисту прав людини на противагу суб’єктивним правам і обов’язкам держав-учасниць Конвенції [48].У справі “Golder v. UK” Європейськийсуд, виходячи з принципу об’єкта і мети Конвенції, сформулював теорію прав, які маються на увазі. По цій справі Європейський суд мав дати відповідь на питання, чи обмежуються гарантії права на справедливий судовий розгляд, передбачені частиною 1 статті 6 Конвенції, лише випадками, коли провадження вже відкрито, чи зазначені гарантії стосуються також можливості особи ініціювати судову процедуру. Отже, Європейський суд мав визначитися з тим, чи включає право на справедливий суд право на доступ до правосуддя, попри те, що останнє право безпосередньо не зазначено у тексті статті 6 Конвенції. Держава-відповідач наполягала на тому, що право на доступ до суду не підпадає під гарантії статті 6 Конвенції, адже в іншому випадку автори Конвенції сформулювали б це право у зазначеній статті, так як вони це зробили у частині 4 статті 5 та статті 13 Конвенції. На думку уряду, тлумачення статті 6 як статті, яка передбачає право на доступ до суду, призведе до змішування понять і зробить зайвими положення частини 4 статті 5 та статті 13 Конвенції.Європейський суд не погодився з такою позицією. Керуючись статтями 31-33 Віденської конвенції про право міжнародних договорів (попри те, що на момент розгляду справи вона не набула чинності), Європейський суд звернувся до визначення об’єкта і мети Конвенції, які були ним витлумачені, виходячи з Преамбули Конвенції, а саме положення, в якому держави-учасниці заявляють про свою віру у принцип верховенства права. Саме забезпечення принципу верховенства права, на думку Європейського суду, вимагає, щоб кожний спір цивільно-правового характеру був предметом судового розгляду; цей принцип належить до числа загальновизнаних принципів права, що справедливо й стосовно принципу міжнародного права, і забороняє відмову в правосудді.Далі Європейський суд робить припущення, що, якби стаття 6 передбачала гарантії виключно щодо розгляду справи, яка вже є предметом судового провадження, держави-учасниці мали б можливість «…без порушення цієї статті скасувати власні судові системи або вивести з-під судової юрисдикції окрему категорію цивільних справ, передавши їх вирішення органам, які контролюються урядом» [50].Отже, право на справедливий, відкритий і швидкий судовий розгляд стосується провадження, що ведеться, однак це зовсім не означає, що з нього виключено право на те, щоб це провадження розпочати.На думку Європейського суду, було б нерозумним стверджувати, що частина 1 статті 6 Конвенції, яка містить детальний опис процесуальних гарантій, наданих сторонам у цивільних справах, не захищає те, що в першу чергу дає можливість ними користуватися, – право на доступ до суду. Такі характеристики судового процесу, як справедливість, публічність, динамізм, позбавляються будь-якого сенсу, якщо немає самого судового розгляду й можливості його розпочати [50].Як бачимо, у рішенні по справі “Golder v. UK” Європейський Суд не говорить, що право на доступ до суду передбачено безпосередньо текстом статті 6 Конвенції. Натомість, Європейський суд наводить аргументацію на користь того, що це право випливає зі змісту цієї статті і є правом, як мається на увазі. Схема аргументації є такою: 1) тлумачення Конвенції має виходити з її об’єкта та мети; 2) метою Конвенції є принцип забезпечення верховенства права; 3) забезпечення принципу верховенства права неможливо без визнання права на доступ до суду; 4) це право є невід’ємним елементом статті 6 конвенції; 5) Конвенція захищає право на доступ до суду [39, c. 63].Підходи до тлумачення Конвенції, закладені у справі “Golder v. UK”, мали принципове значення для подальшого розвитку судової практики, оскільки дозволили Європейському суду виявляти в Конвенції права, похідні від безпосередньо проголошених у її тексті (так звані права, які маються на увазі). Принцип еволюційної (динамічної) інтерпретації виходить із того, що Конвенція – це не сукупність застиглих норм і правил, а живий документ, який постійно розвивається. Принцип динамічного тлумачення вперше був застосований Європейським судом у справі “Tyrer v. UK”, по якій він мав дати в контексті статті 3 Конвенції правову кваліфікацію тілесних покарань, які застосувалися у школах Великої Британії [68]. Європейський суд дійшов висновку, що тілесні покарання, навіть якщо вони не суперечили стандартам, які існували на момент прийняття Конвенції, на момент розгляду справи вже не відповідали принципам і цінностям європейського суспільства. Таким чином, Європейський суд відмовився слідувати “первісним намірам” авторів Конвенції і визнав, що тілесні покарання школярів порушують статтю 3 Конвенції. У рішенні Європейський суд зазначив, що Конвенція – це «живий документ, який має тлумачитися у світлі сучасних умов» [68, п. 68].Після справи про тілесні покарання Європейський суд доволі часто застосував динамічне тлумачення Конвенції. На підставі такого підходу він вирішив спір про права дітей, народжених поза шлюбом, спір про права гомосексуалістів тощо. Показовим прикладом еволюційного тлумачення Конвенції є рішення у справі “Matthes v. UK”, яка стосувалася, серед іншого, питання про те, чи підпадають вибори до Європейського Парламенту під гарантії конвенційного права на вільні вибори. Зокрема, Європейський суд зазначив: «Та обставина, що Конвенція є живим документом, який має інтерпретуватися у світлі сучасних умов, знайшла однозначне підтвердження у судовій практиці… Відсутність якого-небудь органу на момент прийняття Конвенції ще не означає, що цей орган знаходиться поза сферою її дії» [41, п. 57].Еволюційне тлумачення Конвенції не призводить до створення нових прав, тобто прав, яких немає в Конвенції. В іншому випадку це означало б не тлумачення існуючих, а створення нових положень, тобто судову правотворчість, здійснювати яку Європейський суд не має повноважень. Однак, провести розмежування між тлумаченням і правотворчістю вкрай важко, особливо у випадках, коли норма, яка роз’яснюється, викладена нечітко. Зазначимо, що Європейський суд є прихильником не революційних, а поступових змін у тлумаченні положень Конвенції, він уважно вивчає практику національних судів і національні стандарти [15, с. 25].Тлумачення Конвенції як “живого документу” не заважає Європейському суду використовувати за необхідності інший, протилежний динамічному, підхід – історичний або оригіналістський. Його сутність полягає у тому, що визначення змісту Конвенції має виходити з визначення історичних обставин її прийняття та намірів її творців (зміст Конвенції визначають наміри її авторів). Так, розглядаючи справу “Bancovic v. Belgium and others”, у якій Європейський суд мав оцінити в контексті статті 1 Конвенції бомбування колишньої Югославії силами НАТО, Велика судова плата відмовилася від принципу динамічної інтерпретації на користь принципу історизму. Посилаючись на статті 31-33 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, Європейський суд звернувся до аналізу документів, які відображають підготовчі дії з прийняття Конвенції (нажаль, він не пояснив, чому питання юрисдикції неможна було вирішити, виходячи з об’єкту і мети Конвенції, як, наприклад, у справі “Golder v. UK”) [45]. У справі “Bancovic v. Belgium and others” Європейський суд погодився з позицією урядів держав-відповідачів (спільна позиція була підготовлена Великою Британією) й повернувся до аргументів, які були відхилені з часів прийняття рішення по справі “Golder v. UK”: «Якби автори Конвенції мали намір поширити юрисдикцію Суду на питання, на розгляді яких наполягає заявник, вони б ухвалили інший текст Конвенції, положення якого збігалися або були подібні тим, що містяться у статті 1 Женевських конвенцій 1949 року» [45, п. 79]. На цій підставі, виходячи з історичного тлумачення Конвенції, Суд визнав скаргу неприйнятною.З принципом еволюційного тлумачення Конвенції пов'язаний принцип ефективного тлумачення, під яким розуміється така інтерпретація тексту Конвенції, що гарантує права не теоретично, а на практиці [15, с. 31]. Вперше принцип ефективності був сформульований Європейським судом у справі “Airey v. Ireland” [42].В основі принципу ефективності лежить ідея, що «Конвенція гарантує не теоретичні та ілюзорні права, а права, які є ефективними та мають практичне значення» [42]. Звідси – твердження, що норми Конвенції про основні права розглядаються як норми прямої дії, причому головна увага має приділятися не формі, а змісту цих прав.Принцип ефективного тлумачення дозволяє Європейському суду визначити позитивні обов’язки держави щодо забезпечення конвенційних прав і свобод. Як зазначає Європейський суд, «Конвенція має тлумачитися у світлі сучасних умов, вона націлена на реальний і практичний захист прав людини у тих сферах, в яких вона діє. Тому Суд… вважає, що тлумачення Конвенції може торкнутися і соціально-економічної сфери, що саме по собі не може бути аргументом проти такого тлумачення; жорсткої межі між цією сферою і змістом Конвенції не існує» [42, п. 26].Застосування принципу ефективного тлумачення дозволило Європейському суду визнати порушення статті 6 Конвенції, зокрема, у справах, по яким заявники в силу фінансових причин не могли отримати юридичну допомогу (“Airey v. Ireland” [42]), а також у справах, по яким надана державою юридична допомога була неефективною (“ Artico v. Italy”). Важливе значення для розвитку практики Європейського суду має принцип автономного тлумачення Конвенції, відповідно до якого терміни, які вживаються в документі, мають значення, що не завжди збігається з їх значенням у національному законодавстві держав-учасниць. Засади автономістської концепції були викладені Європейською комісією в ході розгляду справи “Twenty-One Detained Persons v. Germany”. Аналізуючи конвенційні терміни “кримінальне покарання”, “цивільні права та обов’язки”, Комісія зазначила, що ці поняття «…мають розкриватися не шляхом звернення до національного законодавства держави-учасниці, а через застосування автономістського підходу, який забезпечить їх незалежну інтерпретацію, втім, з урахуванням загальних принципів права відповідної держави» [67, п. 4].Отже, між Конвенцією і національним законодавством можуть існувати певні суперечності. Положення національного законодавства мають враховуватися при тлумаченні конвенційних понять, однак, вони не є вирішальними. Автономне тлумачення Конвенції визнає за нею семантичну самостійність – значення поняття за Конвенцією може відрізнятися від того, що це поняття має у національній правовій системі. У справі “ Engel and others v. Netherlands” Європейський суд продемонстрував різницю у розумінні поняття “кримінальне покарання” за Конвенцією і у законодавстві держави-відповідача, розвивши принцип автономного тлумачення. У справі йшлося про застосування дисциплінарної відповідальності щодо військовослужбовців, при цьому накладення дисциплінарних стягнень було здійснене без дотримання гарантій статті 6 Конвенції. Держава-відповідач наполягала на правильності своїх дій, мотивуючи це тим, що стаття 6 Конвенції стосується кримінального покарання і визначення цивільних прав та свобод і не поширюється на дисциплінарне провадження. По цій справі Європейський суд, перш за все, мав відповісти на питання: «чи припиняє стаття 6 свою дію лише тому, що компетентні органи держави-учасниці класифікують певне протиправне діяння та судове провадження щодо правопорушника як дисциплінарні, чи, навпаки, у деяких випадках вона може застосуватися незалежно від такої класифікації» [49, п. 80]. Європейський суд висловив побоювання, що визнання за державою абсолютної свободи розсуду при проведенні такої класифікації надасть державі можливість обходити певні конвенційні гарантії, наприклад, справедливий судовий розгляд або заборону зворотної дії кримінального закону, здійснюючи переслідування не на кримінальному, а на дисциплінарному рівні. Подібне розширення повноважень держави може призвести до наслідків, несумісних із цілями та задачами Конвенції [49, п. 81]. З часів розгляду справи “ Engel and others v. Netherlands” Європейський суд розвив автономістській підхід, перетворивши його на доктринальний принцип тлумачення Конвенції. Це дозволило Європейському суду надати “самостійного” змісту таким поняттям, як: “цивільні права і обов’язки”, “власність”, “об’єднання”, “свідок”, “службовець”, “житло” тощо.Слід зазначити, що тлумачення Конвенції має значення не лише для розгляду окремої справи, але й впливає на подальшу судову практику. Попри те, що Європейський суд, як це зазначається у справі “Cossey v. UK”, може за наявності відповідних причин відходити від прийнятого рішення, він звичайно слідує своїм прецедентам, оскільки вважає це необхідною умовою для передбачуваного і систематичного судочинства [47]. Такий збалансований підхід спрямований на те, щоб діяльність Європейського суду не лише ґрунтувалася на положеннях Конвенції, але й відображала зміни, які відбуваються в європейських країнах.
§ 3. Звернення до Європейського суду з прав людини. Умови прийнятності скарги

Коло суб’єктів, наділених правом звернення до Європейського суду, порядок реалізації зазначеного права та умови прийнятності скарги визначенні у статтях 32-35 Конвенції.

Відповідно до статей 33 та 34 Конвенції на розгляд Європейського суду може бути подано дві категорії скарг – міждержавні та індивідуальні.

Згідно зі статтею 33 будь-яка держава-учасниця може звернутися до Європейського суду зі скаргою на дії іншої держави-учасниці, які порушують положення Конвенції та протоколів (стаття 33 Конвенції). Розгляд міждержавних скарг не залежить від того, чи стосується порушення Конвенції безпосередньо інтересів держави-заявниці або чи має потерпіла особа громадянство держави, яка звертається до Європейського суду. Ці обставини не впливають на визнання скарги прийнятною, оскільки метою міждержавних справ є, перш за все, приведення в дію конвенційного правозахисного механізму у випадках, коли йдеться про ймовірні порушення європейського публічного порядку.

У практиці Європейського суду міждержавні справи складають незначну частку. Основне призначення Європейського суду, як це неодноразово підкреслювалося в його рішеннях, полягає у здійсненні захисту прав людини шляхом розгляду індивідуальних скарг. Суб’єктами подання індивідуальних скарг можуть бути фізичні особи, неурядові організації (юридичні особи) або групи осіб. Безумовно, найбільшу кількість скарг Європейський суд отримує від фізичних осіб, при цьому не має значення, чи є заявник повнолітньою особою, чи має він (або вона) повний обсяг дієздатності, чи він (або вона) є громадянином держави-учасниці Конвенції, іноземцем, біпатридом чи особою без громадянства.

Для прийняття скарги Європейським судом для розгляду необхідно, щоб заявник був жертвою порушення конвенційного права, оскільки Конвенція не передбачає можливості розгляду абстрактних скарг, тобто скарг на порушення прав людини взагалі (actio popularis). Отже, заявник має показати, що він/ вона особисто постраждав від дій, які складають предмет скарги. У випадку подання скарги юридичної особою її представники мають довести, що були порушені права саме цієї установи або організації.

Крім того, скарги можуть подаватися особами, які опосередковано потерпіли від фактів, які вони оскаржують (наприклад, родичі загиблої особи у випадку ствердження порушення статті 2 Конвенції – право на життя). Питання про те, чи може “опосердкована” жертва виступати суб’єктом звернення, вирішується Європейським судом в кожному окремому випадку з урахуванням обставин справи.

Смерть заявника не тягне за собою автоматичного припинення провадження по справі, навіть якщо його родичі не наполягають на подальшому розгляді. Європейський суд приймає рішення з цього приводу на власний розсуд і може продовжити розгляд скарги, якщо дійде висновку, що цього вимагає суспільний інтерес.

За статистикою, з усієї кількості скарг, спрямованих у Страсбург, до розгляду приймається лише близько п’яти відсотків [2, с. 3]; інші визнаються неприйнятними (тобто такими, що не можуть бути розглянуті Європейським судом по суті) з причини порушення вимог щодо порядку їхнього подання.

Серед умов прийнятності (admissibility) скарги першою є ратифікація Конвенції й визнання державою-відповідачем юрисдикції Європейського суду. Ця умова втілює один з центральних принципів міжнародного права, а саме – принцип державного суверенітету. В силу першої умови Європейський суд приймає до розгляду скарги, які стосуються порушення прав, проголошених Конвенцією, причому юрисдикція Європейського суду поширюються лише на ті порушення, що сталися після ратифікації Конвенції відповідною державою [10, с. 32].

Це означає, що Європейський суд розглядає виключно скарги на порушення прав і свобод, які закріплені в Конвенції та протоколах до неї. Іншими словами, звернувшись до Європейського суду, можна захистити не будь-які права, а лише ті, які передбачені Конвенцією.

Конвенція закріплює громадянські (особисті) і політичні права і свободи і не захищає права і свободи, які належать до категорії соціально-економічних чи культурних.

Відповідно до статті 35 Конвенції, «Суд може прийняти питання до розгляду тільки після того, як було вичерпано всі національні засоби правового захисту – відповідно до загальновизнаних норм міжнародного права...» Це положення закріплює другу умову визнання скарги прийнятною. Вона полягає у вичерпанні всіх механізмів правового захисту, які передбачені національним законом, і які міжнародна практика визнає “ефективними” (стаття 13 Конвенції).

Міжнародне право, проголошуючи у статті 1 Статуту ООН принцип поваги прав людини і основних свобод [35, с. 173], виходить з того, що права людини мають забезпечуватися в першу чергу на національному рівні, національними засобами правового захисту. Державі надається можливість з власної ініціативи, власними силами, без “зовнішнього втручання” усунути наслідки вже припущених порушень міжнародних стандартів у галузі прав людини, поновити порушене суб’єктивне право й ужити заходів щодо попередження подібних порушень надалі. Однак, якщо держава не може або не бажає належним чином виконувати обов’язки, що випливають з підписання міжнародного документу з прав людини, прямо чи опосередковано порушує закріплені в ньому права і свободи, в конфлікт між державою й особистістю вступають відповідні міжнародні правозахисні структури [10, с. 33].

Таке втручання не є порушенням принципу державного суверенітету, зазіханням на внутрішню компетенцію держави, оскільки держава, ратифікуючи міжнародний акт з прав людини, добровільно визнає юрисдикцію міжнародного органу, створеного на підставі відповідного міжнародно-правового документу.

Виходячи з конвенційної вимоги вичерпання національних засобів правового захисту, Європейський суд неодноразово наголошував на додатковому характері страсбурзького механізму: «Механізм захисту, встановлений Конвенцією, має додатковий характер щодо національних систем гарантій прав людини (...). Конвенція доручає, в першу чергу, кожній Державі-учасниці турботу про забезпечення використання прав і свобод, що в ній закріплені. Зі свого боку, інститути, створені Конвенцією, сприяють цьому, однак вони “вступають у гру” лише шляхом позовного провадження і після вичерпання внутрішніх засобів правового захисту» [4, с. 34].

Стаття 35 Конвенції не дає однозначної відповіді на два ключові питання: по-перше, які саме національні засоби правового захисту мають бути вичерпані, щоб у заявника виникло право звернутися до Європейського суду, і, по-друге, з якого моменту виникає таке право.

Відповідь слід шукати у практиці європейських правозахисних структур. Останні при розгляді скарг дотримуються такої позиції: національні засоби вважаються вичерпаними після того, як були використані всі ефективні засоби правового захисту (вимога ефективності випливає зі змісту статті 13 Конвенції, в якій проголошується право кожного на ефективний правовий захист)[6].

Таким чином, з точки зору Конвенції, національні засоби правового захисту поділяються на ефективні та неефективні. Вичерпання ефективних – необхідна умова прийняття скарги Європейським судом.

Це означає, що для визнання скарги прийнятною на “європейському” рівні зовсім необов’язково, щоб вона була предметом вивчення усіх без виключення правозахисних структур, передбачених національним законодавством. Достатньо й необхідно, щоб скарга пройшла всі інстанції, які є ефективними засобами правового захисту.

Отже, вичерпання всіх національних засобів правового захисту, в розумінні Європейського суду, – це вичерпання не просто “всіх засобів правового захисту”, а виключно ефективних.

Питання щодо дотримання вимоги про вичерпання національних засобів вирішується у кожному конкретному випадку при визначенні прийнятності скарги з урахуванням особливостей правової системи держави-відповідача. При цьому Європейський суд виходить з таких критеріїв ефективності національного органу правового захисту: по-перше, незалежність у прийнятті рішення; по-друге, можливість самостійно отримувати інформацію, яка має значення для справи; по-третє, імперативний характер рішення, що приймається.

Крім того, ефективним визнається лише доступний засіб правового захисту, тобто орган, до якого заявник може звернутися безпосередньо. Так, в одному з рішень Європейського суду зазначається, що екстраординарний засіб правового засобу, використання якого залежить від дискреційних повноважень будь-якого органу або посадової особи, не є ефективним. Для ефективності правового захисту необхідно, щоб зацікавлена особа мала можливість особисто ініціювати процедуру оскарження.

Таким чином, засоби правового захисту, використання яких вимагається Конвенцією, мають бути доступними, адекватними й достатніми, тобто такими, що об’єктивно здатні забезпечити вирішення скарги [4, с. 846].

За загальним правилом, заявник перед зверненням до Страсбургу має оскаржити рішення суду до вищих судових інстанцій, передбачених національним законодавством. Однак, як зазначається в одному з рішень Європейського суду, невиконання цієї вимоги не виключає визнання скарги прийнятною у випадках, коли безплідність подібних оскаржень є очевидною внаслідок існуючої усталеної практики розгляду певної категорії справ [53, п.п. 36-40].

Стаття 35 Конвенції встановлює ще одну умову визнання скарги прийнятною – скарга приймається до розгляду, якщо вона була подана впродовж шести місяців від дати винесення по ній остаточного рішення на національному рівні. Мається на увазі рішення, яке в контексті конвенційних положень означає вичерпання всіх національних засобів правового захисту. Таким чином, дотримання шестимісячного терміну, який є своєрідним терміном позовної давнини, – це третя умова прийнятності скарги.

Правило “шести місяців” має переконливе ratio legis і полягає в тому, щоб попередити повернення до розгляду справ, які було давно вирішено. Крім того, воно певною мірою дисциплінує всіх учасників процесу, попереджаючи про неможливість звернення до Європейського суду по закінченню шести місяців з моменту прийняття остаточного рішення на національному рівні [15, с. 309].

Слід зазначити, що вимога вичерпання внутрішніх засобів правового захисту і правило шестимісячного терміну пов’язані між собою, «...вони не лише містяться в одній статті, але й фігурують в одному реченні, граматична структура якого передбачає наявність ідеї подібного зв’язку» [4]. Відповідно, визнання (невизнання) того чи іншого національного органу ефективним засобом правового захисту має практичне значення, оскільки безпосередньо пов’язане з визначенням прийнятності скарги: по-перше, воно є принципово важливим для вирішення питання про вичерпання національних засобів правового захисту, по-друге, впливає на обчислення шестимісячного терміну (своєрідного терміну позовної давності), встановленого статтею 35 Конвенції.

Остання обставина, а саме вплив ефективності національного засобу правового захисту на обчислення терміну позовної давності, обумовлюючи вирішення питання про прийнятність скарги, заслуговує на особливу увагу. Звернімося до конкретних прикладів – розглянемо рішення, в яких Європейський суд оцінює ефективність діяльності, зокрема, національного омбудсмана, щоб з’ясувати яке значення має така оцінка при вирішенні питання про прийнятність скарги.

Виходячи з критеріїв ефективності, Європейський суд послідовно дотримується думки, що звернення зі скаргою до органу, який здійснює нагляд за дотриманням прав людини, такого як омбудсман, не слід вважати ефективним засобом правового захисту, оскільки його рішення носять рекомендаційний характер.

Так, у справі Silver v. UK Європейським судом inter alia вирішувалося питання про те, чи є ефективним засобом правового захисту звернення до парламентського омбудсмана [65]. За англійським законодавством подання скарги омбудсману є можливим лише через члена парламенту. Омбудсман розпочинає розслідування лише після того, як на необхідність розслідування йому вкаже парламентарій. Крім того, англійський омбудсман не може вимагати відшкодування шкоди, спричиненої адміністрацією внаслідок “неналежного ведення справ”, доки не доповість про результати свого розслідування парламенту. Враховуючи особливості англійського законодавства, Європейський суд одностайно визнав звернення зі скаргою до парламентського омбудсмана неефективним засобом.

У рішенні з даної справи Європейський суд особливо наголосив на тому, що парламентський омбудсман не є ефективним засобом правового захисту, оскільки він «...не має повноваження виносити обов’язкове рішення з приводу відшкодування» [65, п. 63].

Відповідно, парламентський омбудсман не є засобом правового захисту, який має бути вичерпаний відповідно до статті 35 Конвенції. Іншими словами, Європейський суд приймає до свого розгляду скарги, які не розглядалися омбудсманом.

Раніше, у справі “ X. v. Sweden”, було прийняте таке рішення: «Комісія вважає, що розгляд скарги омбудсманом – органом, який здійснює адміністративний нагляд, до якого приватні особи мають право звертатися, щоб домогтися покарання посадових осіб, винних у порушеннях або зловживаннях при здійснення своїх повноважень, – не є ефективним засобом правового захисту, оскільки не відповідає загальновизнаним нормам міжнародного права. Відповідно, дата прийняття омбудсманом рішення по справі при обчисленні шестимісячного терміну, встановленого для подання скарги, до уваги не приймається, а сама скарга підлягає відхиленню з причини пропущення терміну її подання» [70, п. 10].

Отже, в даному випадку рішення омбудсмана не було розцінене як остаточне рішення по справі, з моменту винесення якого починається обчислення терміну, зазначеного у статті 35 Європейській конвенції. Точкою відліку стало рішення органу – ефективного засобу правового захисту, що за часом передувало рішенню омбудсмана.

Аналізуючи цю справу, можна сказати, що позивач став жертвою власного вибору: маючи можливість звернутися по захист до омбудсмана, або до Європейського суду, він обрав омбудсмана, який, на його думку, був більш доступним засобом захисту й, отже, міг скоріше вирішити проблему. Внаслідок такого вибору було втрачено можливість розгляду справи європейськими органами.

Існуюча судова практика містить загрозу того, що використання неефективного засобу правового захисту спричинить пропуск шестимісячного терміну, і Європейський суд визнає скаргу неприйнятною ratione temporis.

На наш погляд, подібне положення є неприпустимим: по-перше, воно шкодить інтересам особистості, яка може опинитися у правовій пастці, а по-друге, протиставляє діяльність низки національних інстанцій та Європейського суду, роблячи неможливим розгляд скарги і “неефективними” засобами правового захисту, і конвенційними структурами.

Проблему взаємодії національних органів і Європейського суду з прав людини слід вирішити таким чином, щоб звернення особи по захист до національних “неефективних” засобів у подальшому не впливало негативно на її право подати скаргу до Страсбургу:

1. Національні правові системи держав-учасниць Конвенції передбачають існування низки правозахисних органів, які відповідно до загальновизнаних норм міжнародного права не є ефективними засобами правового захисту. Відсутність рішення зазначених органів по справі, що її можна віднести до їхньої компетенції, не повинна перешкоджати розгляду цієї справи Європейським судом.

2. За суб’єктом звернення слід залишити можливість вибору: або звернутися по захист до національних “неефективних” засобів правового захисту, а у випадку незадоволення результатами розгляду спрямувати справу до Європейського суду, або подати скаргу до Страсбурга одразу після вичерпання всіх ефективних засобів, мінуючи “неефективні” національні інститути.

3. Суд має розглядати факт подання скарги “неефективному” національному органу або як обставину, що призупиняє шестимісячний термін (час прийняття рішення по справі “неефективним” органом при обчисленні терміну звернення не враховується), або як обставину, що його перериває (початком шестимісячного терміну є дата винесення останнього рішення “неефективним” національним органом).