В государственных решениях всегда присутствует политический компонент, поэтому их зачастую считают одним из видов политических решений, а не выделяют как отдельный тип.

12. Политическая власть и управление как социальные форматы принятия государственных решений

Первое и самое основное, что определяет специфику государства, а соответственно и процесс принятия государственных решений,— это синтезирование данным институтом двух форматов действий: власти и управления.

Власть (форма принудительного воздействия с использованием физ силы и тп).

Управление (форма воздействия, направленная на целостное изменение объекта в соответствии с замыслами субъекта).

Определяя специфику государства, а соответственно и процесс принятия государственных решений, необходимо сразу отметить, что всегда происходит синтезирование данным институтом двух форматов действий: власти и управления.

-Оперируя властными инструментами, государство оценивает и решает свои проблемы как публичный институт, о бразующий форму правления и организации общественного порядка на определенной территории, но с точки зрения доминирующих интересов определенных социальных групп. Власть всегда создает приоритеты в использовании ресурсов. При демократии — это большинство общества. Именно на этой основе принятие решений связано с упорядочением взаимоотношений элитарных и неэлитарных слоев, поддержанием отношений и совместной деятельности людей по распределению власти и обеспечением вытекающих из ее применения функций (безопасность населения, осуществление высшего суверенитета и т.д.).

При этом как оператор собственно управленческих механизмов государство функционирует в качестве определенной системы макро-социального управления, которая направлена на целенаправленное регулирование общественных отношений в интересах всего населения, социума в целом. Таким образом, государство ориентировано на решение проблем с точки зрения производства общественных благ, компенсации изъянов рынка и неравенства доходов, ограничения естественных монополий, преодоления информационного разрыва в обществе, и других социальных вопросов. Осуществление данных функций демонстрирует, что управляющее воздействие государства связано с ограниченным кругом объектов и решением вполне определенных задач. Например, этот тип соответствующих решений может приниматься лишь к акторам, взаимодействующим в госсекторе, а не во всех сегментах социального пространства. В своей совокупности применяемые здесь нормы и ориентиры деятельности направлены на оптимальные оценку и соизмерение интересов и потребностей населения, различных групп граждан, а также аппарата управления, причем как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.

Такой двусоставной характер механизма принятия решений в системе государственного управления показывает, что в нем синтезируются довольно различные, а порой даже мало соединимые друг с другом методы.

Так, с одной стороны, государство применяет методы макросоциального (стратегического, подразумевающего воздействие на объекты управления с целью получения планируемых долгосрочных последствий), а также оперативного регулирования, динамической корректировки связей и явлений.

С другой стороны, применение власти (для упрочения доминирующих позиций той или иной социальной группы) непременно связано с насилием, борьбой и распределением господствующих ценностей, применением средств, обеспечивающих легитимность режима правления, а равно и сохранение определенных групповых приоритетов в деятельности властей (что так или иначе предполагает достаточно произвольный с юридической точки зрения характер действия правящих кругов).

Вместе с тем управленческие задачи, как правило, предполагают использование правовых средств, ориентированы на законность и легальные методы взаимодействия, достижение всеобщего согласия, исполнение правил и процедур, юридическую ответственность управляющих.

Таким образом, процесс принятия государственных решений есть не что иное, как встраивание институализированных управленческих структур, ориентированных на общесоциальные цели, в систему более высокого порядка — систему властного доминирования той или иной социальной группы, использующей для обеспечения своих позиций властно-принудительные средства.

Двойственный характер государства означает, что управление представляет собой всего лишь один, временами не всегда самый главный, а подчас и просто подчиненный аспект работы политической системы общества. Другими словами, административно-управленческие задачи могут встраиваться в работу политической системы, не только не меняя ее базовые параметры, но и не всегда провоцируя должное внимание властей. К примеру, хорошо известно, что за несколько месяцев до (и после) парламентских и особенно президентских выборов, управленческие задачи как бы отходят на второй план, и аппарат государства переключается в основном на обеспечение преемственности власти либо ее трансформации в связи с гипотетическим приходом к власти новой политической команды.

Такое положение управленческих задач в политической системе свидетельствует о том, что власть может использовать механизмы принятия решений в целях управления государством только параллельно, т.е. одновременно с поддержанием статуса правящего режима. Однако, несмотря на то что управление — это лишь одна из функций государства, причем не всегда главная, именно ее осуществление является показателем эффективности власти как регулятора общеколлективных интересов.

Как показывает практический опыт, ни одно государство не в состоянии преодолеть эту двоякую внутреннюю ориентацию своего механизма принятия решений. Как политики не в состоянии выполнять административно-управленческие задачи, так и административно-управленческий аппарат не в состоянии компенсировать, а тем более взять на себя функции механизма завоевания и использования государственной власти, причем независимо от уровня профессионализации аппарата управления и уровня политической ангажированности бюрократии.

 

14. Основные агенты принятия государственных решений

В процессе целеполагания взаимодействуют акторы (агенты) и контрагенты. Они – реальные и постоянные участники процесса принятия решений. Акторов можно разделить на групповых, индивидуальных и институциональных.

1. Индивидуальные агенты

· Политические лидеры. Узкий круг лиц. Не только принимают решения, но и поддерживают публичные взаимоотношения власти с гражданским населением, + выполняют представительс кие функции в международной сфере. Постоянство поддержки лидеров со стороны общества укрепляет легитимность режима, а значит, расширяет возможности постановки целей гос развития.

· Выборные политики. Составляют высший слой управленцев. Наличие нескольких сильных политиков, оппонирующих друг другу, создает конкурентную среду и предпосылки для большей диверсификации деятельности госаппарата. Но главенство многих политических фигур может привести к расколу позиций внутри корпуса управляющих, что может обернуться блокировкой выдвижения общенациональных идей. Некоторые решения могут приниматься по прихоти ключевых фигур.

· Наиболее авторитетные общественные деятели. Они обладают неформальным статусом, но в силу высокого персонального авторитета участвуют в обсуждении крупных государственных проектов. (Например, духовный лидер в Иране).

· Высшие государственные менеджеры. (Отраслевые руководители, главы центральных офисов). Верхушка политико-управленческого айсберга. Ответственны на своих постах за претворение в жизнь политического курса.
Это класс политических назначенцев, задача которых состоит в преломлении к специфике области их профессиональных действий базовых политических идей и требований руководства.

· Карьерные чиновники. Кабинетные администраторы, профессиональные бюрократы, госслужащие. Главных фактор их включения в процесс целеполагания – квалификация (опыт и время на госслужбе) и ресурсы (формальные и неформальные связи). Они осуществляют, а не изменяют политику. Их активность направления на сдерживание, а не продуцирование рисков. Их деятельность жестко регламентирована правилами.

· Чиновники низового (уличного) уровня. Несмотря на низшую ступень в иерархии, они обладают определенном властью и контрольными функциями. Могут решать вопрос о границах применения того или иного закона, требования, распоряжения. По сути, они сами определяют на какие нарушения обратить внимание, а на какие – нет. Например, полицейский, обращая внимание на нарушение пдд автомобилистом, игнорирует нарушение пдд пешеходом.

· Аналитики и эксперты. Внешние и внутренние эксперты: помощники руководителей, консультанты, творческие профессионалы, эксперты-администраторы. Для внутренних экспертов характерна лояльность, а для внешних – профессионализм. Например, РСПП, «Торговая палата», «Опора России», «Деловая Россия». Экспертные группы формируют профиль общественного мнения.

· Латентные администраторы. Полутеневые и теневые фигуры, которые не обладают официальными полномочиями, но реально включены в деятельность по разработке и принятию решений. Например, жены, мужья, родственники, близкие друзья политиков и администраторов. Их влияние постоянно, но неравномерно.

2. Групповые агенты.

Совместные акции перечисленных фигур формируют акторов второго порядка (альянсы, коалиции, сети, смычки, союзы), а также институтов (понимаемых как структуры совместного действия, основанные на нормах и стандартах эффективного достижения целей).

3. Институциональные агенты.

Институты понимаются как устойчивые структуры совместного действия, чьи нормы и правила обусловливают типичные и наиболее результативные образцы и формы исполнения людьми предписанных им ролей и функций. Институты направлены на мобилизацию энергии и ресурсов агентов целеполагания, они задают рамки взаимодействия государства и общества. Институты – самый мощный инструмент, придающий направленность гос политике. Их основная задача – принуждение агентов к должному взаимодействию и обмену ресурсами. Институты снижают состояние неопределенность будущих действий.

В принятии решений участвуют национальные (государственные), гражданские (партии, СМИ, НКО, лобби) и международные институты.

Типовые формы взаимодействия институтов создают определенные модели целеполагания в государстве. Например, в авторитарных государствах, существует меньше точек блокирования решений со стороны общественных институтов.

Институты формируются двумя путями. С одной стороны, государство целенаправленно создает некую легализованную организационную конструкцию, отвечающую целям и задачам формирования гос политики. С другой, в процессе фактического целеполагания складываются дополнительные институции, закрепляющие результативные формы выработки целей.

Формально основной институциональный механизм выработки гос решений – это взаимоотношения представительных и исполнительных органов в процессе законотворчества.

Формально-легализованные институты:

· Основные и резервные (для управления форс-мажорами)

· Исполнительные, законодательные, судебные

· Государственные и гражданские (партии, СМИ, общественное мнение, НКО и т.д.)

· Центральные, региональные и местные

· Официальные (формальные), новые официальные (легализованные, но не имеющие прочных конституционных оснований, например Общественная палата) и независимые (административная юстиция).

Но формальные институты не всегда являются основными участниками разработки и реализации решений, только практика определяет подлинный расклад сил и распределения полномочий. Поэтому можно выделить иные институциональные образования:

· Командный пул. Представляет собой головную организацию политического толка, контролирующую весь процесс принятия решений. Ее исключительные прерогативы: контроль над повесткой дня и «точками возврата» (пересмотром ранее принятых решений), установлением пределов активности всем институтам, коррекция соглашений между участниками принятия решений. Например, в СССР – Политбюро ЦК КПСС).

· Отраслевые командные пункты. Характеризуют деятельность тех институтов, которые занимают главенствующее место в различных отраслях, сферах, зонах отвественности государства. С одной стороны, это «приводные ремни» командного пула, с другой – самостоятельные структуры, обладающие автономией в решении вопросов. Например, политические картели.

· Структуры исполнения. В основном продвигают уже принятые, готовые решения на практике. Подчинены влиянию первых двух институтов, не обладают самостоятельностью. Низовые звенья госаппарата.

· Внешние центры. Аттестуют круг интересов, обладающих наднациональным характером по узкому кругу вопросов (например, по осуществлению миротворческих операций).

Итог: роль институтов в принятии гос решений обладает базовым значением. В то же время между институтами возникают трения, что создает потенциал для дестабилизации положения в процессе принятия решений.

 

15. Основные контрагенты государства в процессе принятии гос решений: направления и технологии взаимодействия с ними

Наряду с акторами (см. билет 22), государство обладает широким кругом контрагентов, которые также непосредственно участвуют в процессе принятия решений.

Причины наличия контрагентов:

1. Неспособность государства выполнять свои базовые функции в качестве автономной, закрытой от общества социальной системы.

2. Дефицит ресурсов гос органов

3. Предметный характер определенных процессов, которые в принципе не способны происходить без сторонних контрактов властей (например, выборы не могут быть проведены без гражданских структур).

+ невысокие профессиональные качества госменеджеров (поэтому обращаемся к экспертам).

+заинтересованность самих структур в контактах с государством.

+ заинтересованность отдельных чиновников с целью получения личных выгод.

Примеры. Формируя медиарынок, государство не может не считаться с мнением крупных собственников информационных ресурсов. Проводя реформу высшего образования, не может не контактировать с крупнейшими университетами.

Важнейшая причина постоянного обращения государства к внешним структурам – это ИХ РЕСУРСЫ (информационные, материальные, организационные, человеческие и т.д.).

Факторы, препятствующие налаживанию контактов:

· боязнь властей усиления зависимости от внешних центров

· высокие издержки взаимодействия

· риски репутационных потерь

· усложнение институциональной структуры гос управления, способное снизить чуткость государства к внешним вызовам

Также существует проблема «многоугольников власти», когда общегосударственные цели подменяются узкими интересами. Например, железный треугольник – объединение министерства промышленности, соответствующего предприятия в бизнесе и законодательного органа позволяет проводить в жизнь практически любые решения.