Роль законодательных институтов в принятии государственных решений

Законотворческий процесс:

1. Разработка предложений различными участниками социальных отношений и их внесение в нижнюю палату законодательного органа

2. Обсуждение законопроекта в профильных комитетах, рабочих группах, оценивание узкими специалистами

3. Содержательное обсуждение проекта (открытые парламентские слушания с привлечением заинтересованных групп, структур, экспертов, общественных организаций или закрытые в силу секретности)

4. Пленарное заседание парламента (трехкратное обсуждение)

Первое чтение – концептуальный анализ (нужен вообще закон или нет)

Второе чтение – рассмотрение по существу (принять или отклонить)

Третье чтение – редакционная правка отдельных статей

 

Технологии, которые могут продвинуть закон или затормозить принятие. Например, рассмотреть в трех чтениях, проведение дебатов.

Законы, принятые нижней палатой парламента, отправляются на утверждение в верхнюю палату. Конфликт, возникший между палатами, может быть урегулирован несколькими способами. Например, это может быть тактика согласования текстов между палатами парламента методом челнока, когда палаты пересылают друг другу свои предложения до тех пор, пока они не будут отвергнуты одной из сторон или кто-то не согласится с предложениями партнера. Также применяется тактика образования согласительных комиссий между палатами по доработке проекта закона. Здесь взаимная деятельность палат в основном направлена на поиск компромисса, внесение обоюдных поправок и предложен ий. Возражения верхней палаты принимаются повторным голосованием или совместными решениями.

Нередко межпалатные разногласия используют органы исполнительной власти, которые посредством различного рода переговоров, давления и межличностных контактов пытаются ускорить прохождение законопроекта либо вернуть его на доработку.

Нередко в качестве технологии поиска компромисса применяются «пакетные соглашения», предполагающие включение в общий перечень принимаемых законопроектов таких, которые, с одной стороны, устраивают одни структуры, а с другой — другие. Таким образом, достигается компромисс, позволяющий установить баланс между органами исполнительной и законодательной власти (отдельными группами элиты, фракциями, партиями).

В случаях противоречий между законодательными органами и исполнительными структурами применяются другие способы согласования интересов. К примеру, отлагательное вето президента может быть нейтрализовано 2/3 голосов нижней палаты парламента (квалифицированным большинством) Однако в ряде случаев может использоваться простое большинство. Нередко в целях урегулирования споров применяются неформальные договоренности, принимаются в расчет мнения органов, не имеющих конституционного статуса, но обладающих влиятельными политическими позициями. Например, в исполнительной власти действуют различные группы планирования по вопросам национальной безопасности, по критическим ситуациям и другие, которые координируют позиции исполнительных структур и одновременно оказывают давление на законодателей.

Многое в отношениях двух ветвей власти зависит еще и от наличия в правительстве противников официальной линии, силы оппозиционных настроений в нем, а также от того, сколько времени осталось до выборов (причем для действующего президента они могут быть последними или очередными). Свою роль играет также сложившийся баланс властей и связанных с ними элитарных кругов.

Кроме того, важное значение имеет интенсивность законотворческой работы парламента. К примеру, высокая интенсивность не позволяет тщательно отслеживать прохождение многих законопроектов, концентрировать политические усилия по их продвижению, подключать общественность к дискуссиям. Хотя в данном случае многое зависит и от процедур и национальных отличий.

Учитывая возможность выхолащивания в процессе прохождения законов их соответствия интересам различных авторитетных групп (всего общества), последние предпринимают усилия по регулированию открытости законотворческого процесса в целом. Так, закрытый процесс дает простор для всевозможных «боковых» воздействий на законодателей, а транспорентность выводит на первый план позиции тех структур, которые связаны с реализацией гражданских интересов. Существенным изъяном институционального механизма разработки государственных решений является функционирование структур, имитирующих представительство гражданских интересов и способствующих бюрократическому усложнению государственного аппарата.

 

Повестка дня: сущность и типология.

Центральное место на подготовительном этапе занимает определение повестки дня.

Повестка дня - выявление перечня первоочередных вопросов, подлежащих решений.

Повестка дня -перечень взаимно признаваемых приоритетов, определяющих проблемы, требующих вмешательства государства и принятия соответствующих решений.

5-ти фазовая модель определения повестки дня:

1)Сканирование контекста– выделение проблем с изучением различных альтернатив, конкретная деятельность по изучению вопросов и взаимосвязей.

Проботизация – автоматический выбор, без опроса.

2)Эшелонирование проблем – классификация и типологизация, определение типологических и видовых характеристик проблемы. Эшелон – тип освещения проблемы.

3) Иерархизация проблемы – определение реального значения для гос-ва и общ-ва, выстаивание приоритетности их будущего решения

4) Спецификация или качественная идентификация проблемы – учитываются специфических параметры данной ситуации, определение особого места и роли в развитии отросли и общества

5)Очистка проблемы от косвенных характеристик

Типы повесток дня:

1) общественная – решение крупных общенациональных проблем;

2) дискуссионная повестка – публичное согласование позиций власти и общественности по данному вопросу

3)институциональная - представляет собой вопросы, которые выносятся различными институтами как на профессиональном, так и публичном уровне. Множественность позиций гос органов власти в в конкретной ситуации

4)медиа-повестка – представляет собой те вопросы, которые выдвигает масс-медиа в публичном пространстве (опережают уровень развития в массовом пространстве)

5)итоговая повестка – перечень вопросов, которые сложились у основных управленческих структур для непосредственного решения

6) символическая – ориентирована на ценностный дискурс, а не на ресурсы (морального выбора относительно справедливости предлагаемых решений) предполагает оглашение, позиционирование в публичном пространстве, оформляется для существования массового дискурса

7) стихийная повестка – спонтанно сформированная

8) несогласованная повестка – незавершенный характер

9) срежиссированная повестка

10) сформированная повестка – вопросы, которые подлежат обязательному рассмотрению органами власти и управления

11) реальная повестка – фактическая деят-ть прав-ва

12) частная повестка – интересы и ресурсы отдельного лица или бизнес-структуры

вопрос в повестку – появление острой проблемы. появляется в форс-мажорных обстоятельствах, оперативно вносится в итоговую повестку и нередко ломает итоговую повестку

 

Формирование повестки включает в себя конфликты по хранению/изменению текущей повестка, расхождения позиций по проблемам. Для гос-ва типично постоянное изменение повестки, переключение на новые задачи и приоритеты. Непрерывность процесса повестки дня.

 

Модель потоков Кингдона

Данная модель описывает стадиальность при­нятия решений через поиск факторов, влияющих на продвижение проб­лемы, и выдвижения альтернатив в виде различных категорий пове­сток дня, предназначенных для лиц, принимающих решения. Данные факторы выявляются при измерении потока проблем (характеризу­ющего механизмы, заставляющие акторов обращать внимание на управ­ленческие проблемы), политического потока (означающего определе­ние статуса вопроса, который попал в повестку дня) и потока политик (предполагающего поиск факторов, способных повлиять на содержа­ние действий и спецификацию альтернатив). Так, на предваритель­ном этапе образуются фоновые («распыленные») представления о нали­чии проблемы, что выражается в формировании системной повестки дня (systematic agenda), упорядочивающей представления о подлежа­щей рассмотрению группе вопросов. На втором этапе осуществляется переход к концентрированным представлениям о проблеме специаль­но для лиц, принимающих решения. В результате складывается пра­вительственная повестка дня (governmental agenda). На третьем этапе предпринимаются более точечные действия, направленные на рассмот­рение специфицированных альтернатив (включающих и оппони­рование «антипредложениям») и оформленные в виде повестки дня по принятию решений (decisional agenda). Окончательное решение или открытие «окон возможностей» для выработки цели принимается, когда соединяются все три потока и тип альтернативы соответствует характеру проблемы.

34. Понятие «жизненного цикла» принятия государственных решений. Факторы и критерии этапизации принятия государственных решений.

Основанием для множества способов этапизации целеполагания является наличие его универсальных параметров, в совокупности составляющих «жизненный цикл решения», отражающий связь рациональных действий у любых типов общественных агентов. Это временная цепочка действий, проходящая через все виды целеполагания.

Включает в себя стадии:

· первоначальной оценки проблемы,

· разработки решения,

· расчета альтернатив будущих действий,

· реализации и имплементации решений,

· оценки полученных результатов.

 

Перечень неких обязательных для выполнения задач, взаимосвязь которых и предопределяет жизненный цикл принятого решения.

Выделение этапов всегда отражает особую логику действий того или иного субъекта, осуществляющего свои специфические задачи. В государстве действует особая логика, сочетающая политические и административные, процедурные и субъективные составляющие.

Качественно различный характер стоящих перед корпусом управляющих задач предполагает членение этого процесса на различные фазы и этапы взаимодействия.

На каждом из этапов складывается свой характер взаимодействия между основными акторами, уровнями диагностики ситуации и другими параметрами процесса, что в результате дает основание говорить и о жизненном цикле каждого из этапов. Все это свидетельствует, что тип и характер задач (и соответствующих действий) меняется от этапа к этапу.

Однако, смысл выделения различных этапов принятия государственных решений состоит не столько в демонстрации их относительной автономности, сколько в подтверждении ими взаимосвязанного (относительно последовательного) характера осуществления всех минимально необходимых и достаточных действий для производства конкретного решения - от его разработки до реализации.

В то же время надо отметить, что стадиальный характер процесса принятия решений является во многом его логической характеристикой, не «спасая» его от своеобразной инверсионности, то есть наличия возвратных действий и «перерывов в решениях», которые - и каждый сам по себе, и в совокупности - задают целеполаганию и целеосуществлению, условно говоря, «рваный» ритм протекания (не исключая и обрушения продуманной управляющими последовательности действий при принятии решений).

Критерии этапизации принятия решения:

1. Временной (темпоральный) критерий – можно дифференцировать все управленческие действия государства (органов государства) с точки зрения скорости осуществления им базовых функций. В частности, выделяемые этапы характеризуют то, насколько быстро система управления (политическая система) реагирует на складывающуюся проблемную ситуацию, осуществляет переработку соответствующей информации, обеспечивает взаимодействие акторов, формулирует свой практический ответ на внешний вызов, реализует сформулированный проект.

2. Комбинированный критерий - учитывая, что в принятии решений так или иначе задействованы технические средства (экспертные системы, компьютеры, которые увеличивают интеллектуальные возможности человека при расчете решений), то весь процесс целеполагания дифференцируется в зависимости от доминирующего характера взаимодействия либо сугубо человеческих (человекомашинный этап), либо технических компонентов(машинно-человеческий этап).

3. Кризисный критерий (дефицит возможностей и ресурсов)

4. Критерий последовательности действий (самый распространенный) – выделение минимально необходимых и достаточных для производства решений акций

Пятифазовая модель политико-управленческого цикла Андресона, Дана:

1) Построение политической повестки дня

2) Формулировка проектов гос решения

3) Утверждение публичного решения

4) Реализация гос решения

5) Оценка результатов осуществления публичного решения

*Так, К. Паттон и Д. Савицки предложили следующие этапы: (по критерию последовательности действий)

1 Обнаружение, определение и детализация проблемы;

2) выявление критериев оценки альтернатив;

3) разработка альтернативных вариантов решения задачи;

4) оценка альтернатив;

5) выбор наилучшей альтернативы;

6) оценка последствий принятого решения.

*Д.Веймер и АВайнинг также предлагают ряд новых этапов. К ним они относят: 1) понимание проблемы, 2) выбор и объяснение целей, 3) выбор метода решения проблемы, 4) выбор критериев оценки альтернатив, 5)определение альтернативных вариантов решения проблемы, 6) оценка решения, включающая и оценку последствий, 7) выработка рекомендаций.

Соловьев:

1. Подготовительный

2. разработки цели

3. имплементация

4. завершающий этап

 

35. Основные теоретические модели этапизации принятия государственных решений.

Самый распространеннный критерий этапизации процесса ПГР – это последовательность действий. Применение этого критерия порождает большинство теоретических теорий.

Денхарт выделяет в качестве этапов разработку политических программ, их применение, оценки успешности и неудач

Роуз говорит о публичном признании необходимости решений,размещении проблем в политической повестке дня, определение ресурсов и ограничений, поддержание обратной связи.

Планкетт и Хейл в качестве этапов рассматривают:

· Выявление проблем

· Постановку проблемы

· Поиск решения проблемы

· Принятие решений

· Выполнение решений

· Оценку полученного результата

Пятифазовая модель политико-управленческого цикла Андер

сона, Дана:

6) Построение политической повестки дня

7) Формулировка проектов гос решения

8) Утверждение публичного решения

9) Реализация гос решения

10) Оценка результатов осуществления публичного решения

 

*Так, К. Паттон и Д. Савицки предложили следующие этапы: (по критерию последовательности действий)

1 Обнаружение, определение и детализация проблемы;

2) выявление критериев оценки альтернатив;

3) разработка альтернативных вариантов решения задачи;

4) оценка альтернатив;

5) выбор наилучшей альтернативы;

6) оценка последствий принятого решения.

*Д.Веймер и АВайнинг также предлагают ряд новых этапов. К ним они относят: 1) понимание проблемы, 2) выбор и объяснение целей, 3) выбор метода решения проблемы, 4) выбор критериев оценки альтернатив, 5)определение альтернативных вариантов решения проблемы, 6) оценка решения, включающая и оценку последствий, 7) выработка рекомендаций.

В науке существует немало теоретических моделей, описывающих характер взаимодействия субъекта и объекта управления. Например, Дж. Гиг описывает следующие универсальные типы таких взаимодействий, которые возможно применять и для описания процесса принятия государственных решений:

- модели компромиссов, делающие акцент на способах взвешивания и оценки замен в средствах и целях.

- одно- и многоцелевые и многомерные модели принятия решений. При этом данные модели могут разделяться нате или иные типы в зависимости от числа целей или критериев, которые используются для оценки различных вариантов. В случае применения нескольких критериев - что особенно характерно для государства - модели такого типа определяются как многокритериальные.

- оптимизационные модели, воплощающие концепцию системы в целом для достижения оптимальных результатов в тех или иных (региональных, местных и прочих) локалитетах.

- оценочные модели, с помощью которых версии(альтернативы) и информация объединяются в составное(глобальное) решение.

- познавательные модели, с помощью которых проверяется истинность решений в рамках используемой теории или методов рассуждений (оценки).

- диагностические модели, устанавливающие методы систематического поиска в случае нарушения нормальной работы системы управления.

Другие модели:

ü модель актуального управления (подразумевающей преимущественно новые, нестандартные программы деятельности субъекта)

ü модель аккумулятивного принятия решений (предполагающей, напротив, ориентацию на стандартные приемы управленческой деятельности, традиции и стереотипы)

ü модель командно-административного регулирования (делающей акцент на силовых и принудительных мерах целенаправленной деятельности)

ü модель волевой некомпетентности (описывающей способы, присущие волюнтаризму и некомпетентному вмешательству в социальные процессы)

ü модель научного управления (предполагающей широкое использование при принятии решений математического аппарата), с разомкнутой (характеризующей стиль управления без опоры на общественное мнение) и с обратной связью (включающей общественность в процесс разработки государственных решений) и др.

 

С точки зрения характера взаимодействия государства со своими контрагентами:

Ø авторитарные модели (подразумевающие по преимуществу единоличные формы выработки решений)

Ø консультационные модели (свидетельствующие о совместном характере деятельности профессионалов и рядовых граждан, но с высоким уровнем единоначалия)

Ø коллективистские модели (свидетельствующие о совместном и равноправном характере деятельности профессионалов и рядовых граждан при принятии решений)

 

Также выделяют институализированные (с доминированием процедурно-нормативных механизмов принятия решений) и слабо институализированные (где доминируют субъективно-личностные установки и приоритеты управляющих), адаптивные (рассчитанные по преимуществу на приспособление, а не разрешение ситуации) и инновационные (предполагающие установку на преобразование и конструирование действительности) модели.