Развитие государственного строя

 

Территория Российского государства в первой половине XIX века расширилась примерно на 20 %, а население достигло 70 млн. человек. Война 1808 – 1809 гг. со Швецией завершилась присоединением Финляндии. После войны с Турцией по Бухарестскому договору к России отошли Бессарабия и участок Черноморского побережья Кавказа. В результате победы над Наполеоновской Францией в войне 1812 – 1815 гг. России было передано Герцогство Варшавское, поучившее название Царства Польского. В 1801 г. в состав Российской империи вошла Восточная Грузия, а в 1804 – 1810 гг. – Западная. В первой четверти XIX века к России были присоединены Северный Азербайджан, Эриванское и Нахичеванское ханство. В 1826 г. была совершена первая военная экспедиция в Чечню, после которой вновь разгорелась Кавказская война, продолжавшаяся до 1864 г.

Новые части Российской империи некоторое время сохраняли особый правовой статус, а затем большинство из них были инкорпорированы в территориально-государственную систему. Вместе с тем, Финляндия имела широкое самоуправление в составе империи. Став частью России, она не только ничего не потеряла, но и впервые в своей истории приобрела государственность, хотя и с определенными ограничениями.

Финляндия официально именовалась Великим княжеством, имела органы власти, в том числе и сейм, правда, не собиравшийся с 1809 г. по 1863 г. В Финляндии была независимая от России судебная и правовая системы. В 1813 г. был выработан даже проект Конституции Финляндии, однако силу закона он не получил. Титул великого князя финляндского перешел к императору России, а в Финляндии его особу представлял генерал-губернатор. Взаимоотношения Финляндии с Российской империей походили на классически феодальную систему персональной унии. Финляндия получила даже особый таможенный статус. Она смогла с выгодой для себя торговать как с Западом, так и с Россией. Между Финляндией и Россией в 1811 г. была восстановлена таможенная граница, создававшая льготный режим для финской буржуазии. Эти обстоятельства привели к тому, что экономика Финляндии, особенно ее отсталых восточных районов, стала успешно развиваться.

Другим национальным районом, обладавшим первоначально широким государственно-правовым статусом, была Польша.

Царство Польское обрело конституцию, которой Александр I даже присягнул, что создало своеобразное положение, когда самодержавный в империи монарх стал ограниченным в одной из ее частей. Конституция Царства Польского была более либеральной, чем конституция Герцогства Варшавского, дарованная ему Наполеоном, и конституции других европейских государств. В Центральной Европе Польша была единственным государством, обладавшим парламентом, избираемым прямыми выборами всеми общественными классами, в том числе и с незначительным участием крестьян. В Царстве Польском была сохранена своя армия. В качестве официального государственного языка выступал польский. Органы власти формировались, как правило, из поляков. Существовал герб Царства Польского. Католическая религия была объявлена пользующейся «особым покровительством правительства». Сохранилось гражданское законодательство, введенное в Герцогстве Варшавском в 1808 г. по образцу кодекса Наполеона.

Однако на практике не все положения польской конституции соблюдались. Это явилось одной из причин восстания 1830 – 1831 гг., приведшего к утрате суверенитета. Был упразднен сейм. Правовое положение края стало определяться Органическим статутом, изданным Николаем I в 1832 г. Из государства Царство Польское превратилось в провинцию. Ее административное деление было изменено – вместо воеводств учреждались губернии.

Финляндия, Польша и другие западные районы империи, будучи включенными в ее состав, не стали колониями России. По своему экономическому развитию они были на одном уровне с Центральной Россией, и их экономика продолжала успешно развиваться в составе империи. Переселение шло не на вновь присоединенные территории из метрополии, а, наоборот – из Прибалтики и Белоруссии на восток, вглубь России.

Несколько иначе проходило расширение территории на востоке и юго-востоке страны. С завершением вхождения Закавказья в Российскую империю существовавшая здесь ранее государственность была постепенно упразднена.

На территории Грузии была образована губерния, управление которой осуществлял командир отдельного Кавказского корпуса. Было создано Верховное грузинское правление, во главе с его помощником по гражданскому управлению.

В Северном Азербайджане территория после перехода в состав России была разделена на провинции, а те, в свою очередь, делились на магалы. Во главе провинций стояли русские чиновники, а магальное управление возглавлялось чиновниками из местных феодалов.

Сходные процессы происходили в Казахстане. Однако в силу значительно меньшей развитости этого района они шли медленнее. Сказались необъятные просторы казахских степей и их большая отдаленность от центра империи.

Таким образом, развитие формы государственного единства в данный период характеризуется свойственными буржуазному государству отношениями административной инкорпорации и унитаризма.

По форме правления Россия оставалась абсолютной монархией.

Во главе разветвленного государственного аппарата стоял император, наделенный всеми атрибутами абсолютного самодержавного монарха. В Своде законов Российской империи идея самодержавия была сформулирована безапелляционно: «Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает».

В 1801 г. после дворцового переворота на престол взошел Александр I – старший сын Павла I. С 1825 г., ознаменованного восстанием декабристов, по 1855 г. царствовал Николай I – третий из сыновей Павла I.

Юридическое и фактическое полновластие царя не означало, что лишь он осуществлял всю деятельность по управлению государством. Царь опирался на обширный аппарат управления, который нуждался в реформировании, чтобы соответствовать историческому этапу развития буржуазных отношений в России.

Изменения государственного механизма относятся, в основном, к началу XIX века, когда молодой Александр I со своими единомышленниками решил провести либеральные реформы.

Создаются совещательные органы при императоре с узким составом их членов, которые разрабатывают проекты различных реформ. К этой работе привлекается видный государственный деятель М.М. Сперанский.

М.М. Сперанским было предложено создать Государственную Думу как представительный орган с законосовещательными функциями, но эта идея была отвергнута. Вместе с тем было реализовано его предложение об образовании Государственного совета, который был учрежден царским манифестом в 1810 г. и просуществовал с некоторыми изменениями до 1917 г.

Государственный совет должен был разрабатывать проекты важнейших законодательных актов, которые, однако, не могли стать законами без утверждения императором. На Совет также возлагались обязанности по финансовому управлению.

Членами Государственного совета по должности или по назначению царя являлись действующие и бывшие крупные чиновники, численность которых колебалась в различные годы от 40 до 80 человек. Председателем Государственного совета считался император, а в случае своего отсутствия (фактически оно было постоянным) он назначал председательствующего из членов Совета.

Государственный совет состоял из общего собрания и пяти департаментов: законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии, дел царства Польского (последний был создан после польского восстания 1830 – 1831 гг.). Делопроизводство велось канцелярией, которую возглавлял государственный секретарь.

Со второй четверти XIX века законопроекты стали разрабатываться в царской канцелярии, министерствах, специальных комитетах. Обсуждение их в Государственном совете стало носить формальный характер.

В связи с усилением централизации и бюрократизацией государственного аппарата, система коллегий, сначала упраздненная Екатериной II, а затем возрожденная Павлом I, уже не обеспечивала нужное царизму управление страной. Отсутствие персональной ответственности отрицательно сказывалось на деятельности центрального аппарата. Поэтому в начале XIX века на смену коллегиям в России пришли новые органы отраслевого управления – министерства, действовавшие к тому времени во многих западноевропейских странах.

В соответствии с Манифестом «Об учреждении министерств», опубликованным в 1802 г., было создано 8 министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Два из них (внутренних дел и народного просвещения) были новыми, а остальные имели своих предшественников. На Министерство внутренних дел кроме поддержания порядка в стране возлагалась обязанность по управлению государственной промышленностью и строительством. Министерство просвещения решало задачи обучения населения, его воспитания в духе преданности царизму, а также подготовки кадров для государственного аппарата. Ему подчинялись Академия наук, университеты и другие учебные заведения, типографии, библиотеки и музеи; ему же вменялось осуществление цензуры издававшейся литературы.

Издание в 1811 г. «Общего учреждения министерств», составленного при непосредственном участии М.М. Сперанского, завершило оформление министерской системы управления в России. Министрам вверялась высшая исполнительная власть в пределах деятельности порученных им министерств. Они были единоначальниками и полностью отвечали за руководство вверенной отраслью. Устанавливалось, что все министры «подчинены непосредственно верховной власти».

Министры и их заместители, называвшиеся «товарищами министра», назначались царем, другие высшие чиновники утверждались им по представлениям министров, а низшие назначались министрами. Аппарат министерств подразделялся на департаменты и канцелярии, возглавлявшиеся директорами. Наиболее важные дела рассматривались Советом при министре.

Число министерств и приравненных к ним учреждений со временем увеличилось. Были созданы министерство полиции (вскоре упраздненное), Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов (осуществляло государственный финансовый контроль), Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел разных исповеданий.

С созданием министерств начал оформляться ещё один новый орган – Комитет министров. В Манифесте 1802 г. не было четкой регламентации его деятельности, а лишь упоминалось, что министры могли собираться вместе для решения сложных вопросов. Комитет министров рассматривал межотраслевые вопросы, требовавшие совместного обсуждения министров.

В 1812 г. Комитет министров получил законодательное оформление. В его состав вошли не только министры и главноуправляющие ведомствами, но и председатели департаментов Государственного совета, государственный секретарь и другие лица в соответствии с назначением императора. Комитет министров наблюдал за губернаторами и губернскими правлениями, рассматривал различные вопросы управления страной, ежегодные отчеты министров, дела о «спокойствии и безопасности» страны, проекты законов, дела о награждениях и взысканиях чиновников и другие вопросы. Со второй четверти XIX века в связи с усилением роли царской канцелярии, значение Комитета министров стало падать.

Вместе с постоянно действовавшими центральными органами управления страной в первой половине XIX века действовали также различные временные комитеты. Как правило, они являлись секретными. Это были органы, создававшиеся лично царем из наиболее близких к нему высших чиновников для решения вопросов, не подлежащих гласности. Например, острый вопрос об устройстве государственных крестьян, дворовых людей в различное время (1828, 1835, 1849 гг.) рассматривали до 10 комитетов. Финансовыми вопросами занимались временные комитеты, созданные в 1840 и 1842 гг. Создавались комитеты по борьбе с голодом, по постройке Исаакиевского собора, по управлению страной от имени временно отсутствующего императора и некоторые другие.

В 1826 г. была учреждена «Собственная его императорского величества канцелярия». Постепенно она приобретала все большее значение, оттесняя на второй план Государственный совет. Это был орган, связывавший царя с правительственными учреждениями по всем важнейшим вопросам государственного управления. Во второй четверти XIX в. канцелярия превратилась в орган верховной власти. Аппарат канцелярии разделялся на отделения: Первое, Второе и Третье отделения (с 1826 г.), Четвертое (с 1828 г.), Пятое (с 1836 г.), Шестое (с 1842 г.).

Первое отделение осуществляло контроль над министрами, готовило законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чиновников с докладом на утверждение царю. Второе отделение занималось кодификацией законов и обобщением юридической практики.

Достаточно мрачную известность получило Третье отделение, созданное на основе Особой канцелярии МВД для борьбы с государственными преступлениями. Кроме того, данное отделение ведало вопросами контроля за религиозными сектами и иностранными гражданами, надзором за отдельными категориями граждан, борьбой с фальшивомонетничеством. В 1827 г. был создан жандармский Корпус, составивший вооруженную оперативную опору отделения. Шефом Корпуса жандармов считался главный начальник III отделения. Территория всей страны была разбита на жандармские округа.

Четвертое отделение ведало благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями. Пятое отделение было создано для разработки проекта реформ управления государственными крестьянами. Существовавшее с 1842 по 1845 гг. Шестое отделение занималось подготовкой предложений по управлению Кавказом.

Сенат окончательно утвердился в качестве высшего судебного органа государства, а его департаменты превратились в высшие апелляционные инстанции для 127 судов губерний. Координацию работы департаментов осуществлял генерал-прокурор Сената, бывший одновременно министром юстиции.

Местные органы управления в первой половине XIX века почти не подвергались изменениям. Число губерний в связи с увеличением территории государства возросло до 50. Их возглавляли губернаторы, которые в своей деятельности опирались на канцелярии, правления, комиссии и присутствия. Они подчинялись министру внутренних дел и по Наказу губернаторам 1837 г. провозглашались «хозяевами губерний». «Особенное» управление сохранялось на окраинах империи: в царстве Польском, на Кавказе, в Бессарабии. В Финляндии, Сибири, Прибалтике, столицах были учреждены генерал-губернаторства. Генерал-губернаторы управляли несколькими губерниями. Во главе уездов стояли капитан-исправники, осуществлявшие свои функции совместно с нижним земским судом.

В 1837 – 1838 гг. было упорядочено управление государственными крестьянами. В губерниях были учреждены палаты государственных имуществ, в уездах – окружные управления государственных имуществ, которым подчинялись выборные волостные правления. Лица, избранные в волостное правление, подлежали утверждению палатой государственных имуществ.

Изменения произошли и в системе судебных органов. Еще при Павле I были упразднены верхние звенья сословных судов: верхний земский суд, губернский магистрат, верхняя расправа. Палаты уголовного и гражданского суда в губерниях стали судами второй инстанции по делам всех сословий. Палата гражданского суда, кроме того, взяла на себя выполнение некоторых нотариальных функций. С 1808 г. стали создаваться коммерческие суды, которые рассматривали вексельные дела, дела о торговой несостоятельности и другие дела подобного рода. Действовали ведомственные суды: военные, морские, горные, лесные, путей сообщения, а также духовные и волостные крестьянские суды. Судебное управление находилось в руках Министерства юстиции.

Тем не менее, судебная система оставалась сложной и громоздкой, зараженной волокитой и взяточничеством.

Армия продолжала выполнять внутреннюю и внешнюю функции: держать в повиновении народные массы, быть готовой к отражению агрессии извне и реализации внешней политики государства.

В Отечественной войне 1812 г. армия вместе со всем народом боролась против захватчиков. Передовые военные идеи развивались полководцами П.А. Румянцевым, А.В. Суворовым, М.И. Кутузовым. Русская армия в этот период была одной из самых сильных в Европе.

Армия строилась на организационно-правовых началах, заложенных еще при Петре I, на основе рекрутского набора. Её численный состав увеличился, одновременно был несколько сокращен срок военной службы.

Большие расходы на содержание армии обусловили ее перевод на частичное самообеспечение путем создания военных поселений. С 1816 г. часть государственных крестьян была переведена на положение военных поселенцев. Были построены специальные поселки с каменными домами и хозяйственными помещениями. Общее количество поселенцев в 1825 г. составило уже около 400 тыс. человек. Они должны были заниматься сельским хозяйством (сдавая государству половину урожая), сами обеспечивать себя продовольствием, фуражом, одеждой, а в остальное время – нести военную службу, заниматься боевой подготовкой. Им запрещалось торговать, отлучаться в город по хозяйственным делам. Вся их жизнь регламентировалась Воинским уставом.

Жестокая эксплуатация и постоянная муштра вызывали частые волнения в военных поселениях. Как не оправдывавшие себя экономически, не обеспечивавшие должной военной подготовки и бывшие к тому же потенциальным источником волнений, поселения после 1831 г. стали постепенно трансформироваться в подсобные хозяйства. Работая в них, солдаты, освобожденные от строя, обеспечивали производимой продукцией воинские части. Поселения полностью были ликвидированы в 50-х гг. XIX в. Военные поселенцы были превращены в государственных или в удельных крестьян.