Тема 2. Источники конституционного права России

Понятие источников конституционного права России. Источники конституционного права – это внешние формы выражения конституционно-правовых норм. Источниками права являются: нормативный правовой акт; юридический прецедент; правовой обычай; нормативный договор; правовая доктрина. Поскольку Россия принадлежит к числу государств континентальной (романо-германской) правовой системы, то основным источником права в нашей стране является нормативно-правовой акт. При этом система нормативных правовых актов отличается четкой иерархией актов, их соотношением по юридической силе. Наиболее общее деление нормативных правовых актов – это их деление на законы и подзаконные акты.

Система источников конституционного права России. Самую многочисленную группу источников конституционного права составляют законы.

1. Конституция Российской Федерации – Основной Закон государства, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Она является основным источником конституционного права России.

Наряду с Конституцией РФ действуют конституции республик, входящих в состав Российской Федерации (ч. 2 ст. 5)[1]. Конституции республик РФ обладают высшей юридической силой в системе республиканского законодательства и действует только на территории республики, входящей в состав Российской Федерации. Однако федеральная Конституция имеет верховенство на всей территории Федерации, в том числе и на территории республики, входящей в состав Российской Федерации (ч. 2 ст. 4). Аналогичной Конституциям республик юридической силой на своей территории обладают Уставы других субъектов Российской Федерации, что вытекает из принципа равноправия субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5). На территории Ростовской области действует Устав Ростовской области, принятый Законодательным Собранием Ростовской области в виде областного закона от 29 мая 1996 года № 19-ЗС. Устав Ростовской области играет роль Основного закона в законодательстве Ростовской области, но он не может противоречить Конституции РФ.

2. Законы о поправках к Конституции РФ. Общие положения о принятии законов о поправках содержатся в ст. 136 Конституции РФ, а детализация – в Федеральном законе от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ». Путем принятия рассматриваемых законов могут быть внесены поправки не во все главы Конституции РФ, а только в гл. 3 – 8, изменение других глав возможно только в порядке пересмотра, т.е. принятия новой Конституции. Процедура принятия законов о поправках значительно усложнена по сравнению с принятием обычных федеральных законов, в связи с чем Конституцию РФ 1993 года относят к жёстким конституциям. 30 декабря 2008 года приняты два Закона о поправках к Конституции РФ об изменении сроков полномочий Президента РФ и Государственной Думы РФ и о ежегодных отчётах Правительства РФ перед Государственной Думой РФ.

3. Федеральные конституционные законы (ФКЗ). Данный вариант законов появился в России только с принятием Конституции 1993 года. В отличие от федеральных законов: во-первых, ФКЗ принимаются только по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ (ч. 1 ст. 108). Конституция РФ предусматривает порядка двух десятков вопросов, по которым должны приниматься ФКЗ (например, см. ч. 1 ст. 70; ч. 3 ст. 118 и др.). Они призваны регулировать важнейшие сферы общественных отношений: судебную систему страны, статус Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции, Правительства РФ, Уполномоченного по правам человека РФ, режимы военного и чрезвычайного положения, порядок проведения референдума и т.д.; во-вторых, ФКЗ принимаются только по вопросам исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71; ч. 1 ст. 76); в-третьих, ФКЗ отличаются от других законов большей юридической силой (федеральные законы не могут противоречить ФКЗ – ч. 3 ст. 76); в-четвёртых, требуется более сложный порядок их принятия: одобрение квалифицированным большинством палат Федерального Собрания - не менее ³/₄ голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее ²/₃ голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 108), в то время как обычные федеральные законы принимаются простым большинством голосов в обеих палатах; в-пятых, если обычные законы Государственная Дума принимает, а Совет Федерации одобряет, то ФКЗ считается принятым, когда обе палаты его одобрят; в-шестых, в отношении принятых парламентом ФКЗ Президент РФ не обладает правом вето.

4. Федеральные законы (ФЗ). Это самый многочисленный вид источников конституционного права, которые имеют свои особенности: во-первых, в отличие от ФКЗ источниками конституционного права являются не все принимаемые в России федеральные законы, а только те из них, содержание которых подпадает под предмет конституционно-правового регулирования (в частности, регулирующие вопросы гражданства, выборы главы государства, депутатов представительного органа власти и т.п.); во-вторых, ФЗ могут приниматься как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.71, 72, ч. 1 и 2 ст. 76); в-третьих, принимаются ФЗ по более простой по сравнению с ФКЗ процедуре: Государственная Дума простым большинством голосов принимает его, Совет Федерации простым большинством голосов одобряет (ст. 105); в-четвёртых, Президент РФ имеет право отлагательного вето в отношении федеральных законов (ст. 107).

5. Законы субъектов РФ. Данный вид источников конституционного права также является относительно новым. Конституция РФ 1993 г. предоставила субъектам РФ достаточно широкие полномочия, включая право принятия собственных законов. Субъекты федерации весьма активно пользуются этим правом. К особенностям этих источников права относятся: во-первых, то, что место этих законов в иерархической системе нормативных правовых актов РФ однозначно определить невозможно, здесь необходимо учитывать сферу правового (законодательного) регулирования. Дело в том, что приниматься они могут как по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, так и по предметам собственного ведения субъектов РФ (ст. 72, 73, ч. 2 и 4 ст. 76), причем в первом случае региональные законы (законы субъектов) должны соответствовать федеральным, а во втором случае приоритет имеет закон субъекта (ч. 5 и 6 ст. 76); во-вторых, источниками конституционного права являются не все региональные законы, а только те, которые регулируют общественные отношения, подпадающие под предмет конституционно-правового регулирования; в-третьих, региональные законы, как правило, являются нормативными актами, но возможно принятие закона и особого, индивидуального, по сути, распорядительного характера (например, о роспуске представительного органа муниципального образования при наличии определенных условий). Такие законы по своему содержанию тоже являются конституционно-правовыми, но рассматривать их в качестве источника права нельзя, поскольку они не содержат правовых норм (исходя из того, что правовая норма есть общеобязательное правило поведения, распространяющее свое действие на неопределенный круг субъектов и регулирующая не сиюминутную ситуацию).

Многочисленную группу нормативных правовых актов – источников конституционного права – составляют подзаконные акты. При этом источниками конституционного права являются не все, а лишь те, которые регулируют общественные отношения, составляющие предмет данной отрасли права. К ним относятся:

6. Постановления Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, имеющие нормативный характер (ч. 2 и 3 ст. 102 и ч. 2 и 3 ст. 103). Этими актами палаты Федерального Собрания РФ утверждают и свои Регламенты (ч. 4 ст. 101), имеющие важное значение в регулировании порядка реализации полномочий палат парламента. Иногда Регламенты палат выделяются в качестве самостоятельной группы источников конституционного права;

7. У казы и распоряжения Президента РФ. Они обязательны для исполнения на всей территории РФ и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90). Следовательно, Указы и распоряжения Президента РФ относятся к числу подзаконных актов, т.е. могут быть отменены законом. Указы главы государства, относящиеся к сфере конституционно-правовых отношений, но носящие индивидуальный, а не нормативный характер (например, о предоставлении гражданства конкретному лицу, о награждении государственными наградами, о помиловании и пр.), равно как и распоряжения Президента РФ, которые нормативный характер носят крайне редко, в качестве источников права рассматривать нельзя, поскольку они не содержат общеобязательных правил поведения;

8. Постановления и распоряжения Правительства РФ. Данные акты обязательны к исполнению на всей территории РФ (ст. 115). Они не должны противоречить не только Конституции РФ и федеральным законам, но и нормативным Указам Президента РФ, который вправе отменять правительственные постановления в случае их противоречия правовым актам большей юридической силы. Постановления и распоряжения Правительства РФ являются источником конституционного права России только в том случае, если содержат нормы, регулирующие отношения в сфере конституционного права и являются нормативными;

9. Акты других федеральных органов исполнительной власти (приказы, положения, инструкции, правила Министерств, Служб, Агентств), изданные в пределах их компетенции. Данные акты не должны противоречить законам, Указам Президента РФ и Постановлениям Правительства РФ. Не все эти акты являются источниками конституционного права, а только те из них, которые относятся к регулированию отношений в сфере конституционного права и являются нормативными;

10. Иные (кроме законов) нормативные правовые акты субъектов РФ: акты законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), в том числе президентов республик, губернаторов, региональных правительств, администраций, их департаментов, управлений, отделов и т.п., регулирующие отношения в сфере конституционного права;

11. Муниципальные правовые акты, регулирующие отношения в сфере конституционного права, (в частности, по вопросам взаимоотношений органов государственной власти субъектов и муниципальных органов, реализации основных конституционных прав и др.) К ним относятся: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные акты представительного органа муниципального образования;правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Устав муниципального образования (например, Устав города Новочеркасска, утв. решением городской Думы от 21 марта 1996 года № 222) и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Отнесение к источникам конституционного права России иных форм права является небесспорным и весьма дискуссионным. Тем не менее многие правоведы определяют также следующие виды источников конституционного права:

12. Декларации устанавливают общие принципы конституционно-правового развития. В них формулируются принципы, которые являются обязательными для всего конституционно-правового развития государства, провозглашаются новые концепции, определяется дальнейшее развитие государственности. Например, Декларация РСФСР о государственном суверенитете от 12 июня 1990 года № 22-1, принятая на Первом Съезде народных депутатов РСФСР;

13. Судебный прецедент в странах континентальной правовой системы, к которым относится и Россия, в качестве источника права не рассматривается. Однако правовая природа решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ принципиально иная: они носят по существу нормативный и прецедентный характер, обязательны не только для лиц, участвующих в деле, т.е. распространяются на неопределенный круг лиц; решения органов конституционной юстиции являются окончательными, их нельзя отменить в порядке апелляции, кассации, надзора, преодолеть путем повторного принятия. Следовательно, решения судебных органов конституционной юстиции в Российской Федерации нужно рассматривать в качестве источников конституционного права;

14. О правовом обычае как источнике конституционного права Российской Федерации можно говорить со значительной долей условности. Дело в том, что обычаи, прежде чем стать нормой, должны закрепиться в правилах поведения в течение достаточно длительного времени и быть санкционированы государством (хотя бы в форме молчаливого одобрения). Период же подлинно конституционного развития в России пока невелик. В то же время осторожно можно говорить о появлении в российской доктрине и практике отдельных конституционных обычаев (прежде всего в сфере функционирования публичной власти), например: внесение Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ в Государственную Думу только после предварительных консультаций с лидерами парламентских фракций и депутатских групп; распределение руководящих постов в Государственной Думе и парламентских комитетах между фракциями пропорционально полученным мандатам; закрепление групп законопроектов в зависимости от предмета регулирования за определенными парламентскими комитетами и комиссиями, осуществление части конституционных полномочий главы государства (помилование, награждение государственными наградами, формирование судейского корпуса и др.) только по согласию с регионами и т.п.;

15. Международные договоры РФ в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ объявлены составной частью правовой системы РФ и установлена их более высокая юридическая сила по отношению к федеральному закону. В соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» перечисленные в нём виды наиболее важных международных договоров подлежат ратификации (утверждению парламентом РФ). Своё согласие на обязательность для себя других договоров РФ выражает в других формах. Если международный договор касается сферы регулирования конституционного права (например, права человека), он будет считаться источником этой отрасли;

16. Договоры внутрифедеральные (внутригосударственные) – явление для российской действительности относительно новое. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов предусмотрены федеральной Конституцией (ч. 3 ст. 11) и Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Этот закон устанавливает порядок заключения договора о разграничении полномочий. Он подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), затем утверждается федеральным законом. Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона;

17. Соглашения федеральных органов исполнительной власти с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной властио передаче осуществления части своих полномочий (ч. 2 и 3 ст. 78) также предусмотрены Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Эти соглашения не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Следовательно, имеют силу подзаконных актов. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ и если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ. В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, ответственность сторон соглашения, иные вопросы. Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), затем оно утверждается Постановлением Правительства РФ.

Доктрину конституционного права (исследования и труды учёных, исследовательских коллективов) источником права не признают. Тем не менее она играет достаточно важную роль в праве, предлагая законодателю обратить внимание на противоречия и пробелы в законодательстве и проблемы в практике правоприменения.

 

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое «источник конституционного права России»?

2. Перечислите и охарактеризуйте элементы системы источников конституционного права России.