Тема 12. Исполнительная власть в Российской Федерации

Правительство РФ – высший орган федеральной исполнительной власти. В Конституции РФ нет главы, прямо посвященной исполнительной власти. В соответствии с ч. 1 ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ. Отправные положения статуса Правительства РФ содержатся в гл. 6 Конституции РФ, а более детально его статус регулируется ФКЗ от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Правительство РФ – орган коллегиальный, в его состав входят Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства РФ, федеральные министры (ч. 2 ст. 110).

Формирование Правительства РФ. Не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ Президент РФ вносит в Государственную Думу кандидатуру Председателя Правительства РФ (ст. 111). Дума должна рассмотреть представленную кандидатуру в течение недели. Если она будет отклонена, то новое внесение кандидатуры должно последовать в недельный срок (аналогично – после второго отклонения представленной кандидатуры). Если Государственная Дума отклонит кандидатуру и в третий раз, Президент РФ распускает Государственную Думу (с назначением новых выборов) и назначает Председателя Правительства РФ самостоятельно (ч. 4 ст. 111).

Дальнейшее формирование Правительства РФ также осуществляется Президентом РФ, но по представлению назначенного Председателя Правительства РФ: в течение недели после назначения Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, а после ее утверждения Указом Президента РФ – конкретные кандидатуры на должности членов Правительства (в формировании персонального состава Правительства Президент РФ каким-либо сроком не связан) (ст. 112).

Правительство РФ ответственно перед Президентом РФ – перед вновь избранным Президентом оно слагает полномочия (ст. 116), глава государства в любое время может отправить Правительство в отставку (ч. 2 ст. 117). Государственная Дума может выразить вотум недоверия Правительству РФ, который может привести к его отставке (ч. 3 ст. 117), однако и в этом случае окончательное решение об отставке Правительства РФ принимает Президент РФ, который может и не согласиться с выраженным Думой недоверием, более того, повторное выражение вотума недоверия в течение трех месяцев может привести к роспуску Государственной Думы. Персональный состав Правительства РФ формируется без участия Государственной Думы, поэтому ответственность отдельных ее членов перед парламентом не предусмотрена.

Освобождение от должности Председателя и членов Правительства также осуществляется Президентом РФ:

- по личному заявлению об отставке (ч. 1 ст. 117);

- в случае выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой или отказа в доверии при постановке вопроса о доверии Председателем Правительства РФ (ч. 3 и ч. 4 ст. 117);

- по собственному усмотрению главы государства (ч. 2 ст. 117; п. «в» ст. 83).

Освобождение от должности Председателя Правительства РФ влечет за собой отставку Правительства РФ, при этом по поручению Президента РФ Правительство продолжает функционировать до формирования нового Правительства РФ (ч. 5 ст. 117), а исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ Президент РФ вправе поручить одному из заместителей Председателя Правительства РФ.

Правительственные акты. Реализацию своих полномочий Правительство РФ осуществляет путем издания актов: Постановлений (нормативного характера) и распоряжений (не имеющих нормативного характера и издаваемых по оперативным и другим текущим вопросам). Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации (ст. 115). В случае противоречия актов Правительства РФ Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и Указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115). Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд. Федеральные органы исполнительной власти издают свои акты нормативного и ненормативного характера. В настоящее время функцией по нормативно-правовому регулированию на федеральном уровне наделены только федеральные министерства. Акты министерств издаются в форме приказа, правил, инструкций, положений и распоряжений.

Организация деятельности Правительства. Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц. Подготовка и проведение заседаний Правительства РФ осуществляется в соответствии с процедурными нормами, закрепленными в Регламенте Правительства РФ. На заседаниях рассматриваются наиболее важные вопросы, при этом ряд вопросов, связанных с реализацией компетенции Правительства РФ, рассматривается исключительно на правительственных заседаниях (о внесении в Государственную Думу законопроектов, установление объема выпуска государственных ценных бумаг и т.п.). По предложению Председателя Правительства РФ для решения оперативных вопросов может образовываться Президиум Правительства РФ, заседания которого проводятся по мере необходимости, а его решения могут быть отменены Правительством РФ. Кроме того, из своего состава Правительство РФ формирует различные комиссии и советы (по защите интеллектуальной собственности, по координации внешней политики и т.п.).

Органы исполнительной власти в РФ. Правительство РФ – высший, но не единственный орган, осуществляющий в РФ исполнительную власть. Она осуществляется системой органов, находящихся в иерархической зависимости.

Определяющая роль в формировании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти принадлежит Президенту РФ, хотя Конституция РФ не относит его ни к одной из ветвей власти. Своими Указами Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ с согласия Госдумы (ст. 111), устанавливает структуру федеральных органов исполнительной власти и вносит в нее изменения (ч. 1 ст. 112), назначает заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ч. 2 ст. 112), имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. «б» ст. 83), принимает решение об отставке Правительства РФ (п. «в» ст. 83).

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» закрепляются система из трёх видов федеральных органов исполнительной власти:

- федеральное министерство (федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной сфере деятельности);

- федеральная служба (федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в определенной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, общественной безопасности, борьбы с преступностью);

- федеральное агентство (федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в определенной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции).

При этом федеральные министерства имеют в своём ведении федеральные службы и федеральные агентства, координируют и осуществляют контроль их деятельности.

В Указе Президента РФ от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» даётся структура федеральных органов исполнительной власти в РФ. «Силовые» органы – Министерство внутренних дел, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел, Министерство обороны, Министерство юстиции, некоторые службы (в том числе, Федеральная служба безопасности, Служба внешней разведки), некоторые агентства (например, Управление делами Президента РФ) подчиняются непосредственно Президенту РФ. Всеми остальными федеральными органами исполнительной власти руководит Правительство РФ.

На территориях субъектов функционируют и территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 78), которые органам государственной власти субъектов РФ не подчиняются. Ч. 2 ст. 77 Конституции РФ содержит положение о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. 2 ст. 78). Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. 3 ст. 78).

Для обеспечения деятельности Правительства РФ создан Аппарат Правительства РФ.

Статус члена Правительства РФ. Членами Правительства РФ являются руководители не всех федеральных органов исполнительной власти, а только министры и должностные лица в ранге министра.

В соответствии с ФКЗ от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» имеются ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства:

- члены Правительства обязаны при назначении на должность, а затем ежегодно представлять в налоговые органы сведения о доходах, имуществе. Налоговые органы направляют эти сведения Президенту РФ и в Федеральное Собрание РФ. Эти сведения могут быть опубликованы;

- они не вправе быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, депутатами законодательных органов госвласти субъектов и депутатами выборных органов местного самоуправления;

- не вправе занимать другие должности в органах госвласти и органах местного самоуправления;

- не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы; обязаны передавать в доверительное управление под гарантию государства на время своего пребывания в составе Правительства РФ находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом;

- не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой;

- не могут быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти;

- запрещается использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;

- нельзя получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства РФ;

- запрещается получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха;

- нельзя принимать без разрешения Президента РФ почётные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств.

Расходы на содержание Правительства РФ определяются в федеральном бюджете отдельной строкой. Члены Правительства РФ за свою служебную деятельность получают денежное содержание, размер которого устанавливается на основании федерального законодательства, осуществляется их медицинское обслуживание и социально-бытовое обеспечение.

Органы исполнительной власти в субъектах РФ. В субъектах РФисполнительную власть осуществляют органы, формируемые субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и ФЗ от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (ч. 1 ст. 77).

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом госвласти субъекта РФ. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Гражданин РФ, достигший 30 лет, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в порядке, предусмотренном ФЗ от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации …» и конституцией (уставом) субъекта РФ. Предложение о кандидатуре Президент РФ вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Перед этим проводятся соответствующие консультации по кандидатуре. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру в течение 14 дней. Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов. Если конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, его решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов каждой из палат.

В случае отклонения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ представленной кандидатуры Президентом РФ не позднее семи дней со дня отклонения повторно вносится предложение о кандидатуре. В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур), а также если законодательный орган субъекта в установленный срок не принял решение о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на период до вступления в должность лица, наделенного соответствующими полномочиями, но не более чем на шесть месяцев, и проводит соответствующие консультации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение месяца со дня отклонения кандидатуры либо непринятия решения о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). По истечении месячного срока Президент РФ вправе внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. В случае, если после представления в третий раз кандидатуры законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принял решение о ее отклонении либо не принял решение об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), Президент РФ вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может быть одновременно депутатом Государственной Думы РФ, членом Совета Федерации РФ, судьей, замещать иные государственные должности РФ, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

Гражданин РФ может быть наделен полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок не более пяти лет.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ. В Ростовской области – Глава Администрации (Губернатор) Ростовской области.

Досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) происходит в случае:

а) его смерти;

б) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;

в) его отставки по собственному желанию;

г) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами;

д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

ж) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

з) его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

и) утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов в случае:

- издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

- установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

- ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) своих обязанностей.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса о его отрешении.

 

Вопросы для самоконтроля

1. Охарактеризуйте Правительство РФ как высший орган федеральной исполнительной власти.

2. Охарактеризуйте процесс формирования Правительства РФ и его состав.

3. Перед кем Правительство РФ ответственно? В каких случаях Председатель Правительства и его члены освобождаются от должности?

4. Акты Правительства РФ: виды, юридическая сила.

5. Какова система и структура федеральных органов исполнительной власти в РФ?

6. Охарактеризуйте статус члена Правительства РФ.

7. Органы исполнительной власти субъектов РФ: общие принципы организации.

8. Каковы случаи досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)?