Тема 7. Федеративное устройство России

Формы государственного устройства. Различают две основные формы государственного устройства: унитарную и федеративную.

Основные признаки унитарного государства.

- государственная власть в стране едина;

- территория государства состоит из административных единиц, которые не обладают ни в какой степени политической самостоятельностью, внутри государства нет государственных образований;

- компетенция территориальных единиц, а нередко и само их существование и границы устанавливаются текущими актами центральной власти; уставы областей и других территориальных единиц утверждаются актами центрального парламента;

- действует единая система законодательства и государственной администрации;

- единая судебная система;

- на территории государства действует единая конституция.

Основные признаки федеративного государства:

- государственная власть в стране делится на два уровня: федеральную и власть субъектов федерации. Соответственно имеются два уровня государственных органов: федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации;

- в федеративных отношениях главными являются отношения по поводу распределения и осуществления государственной власти, и в них всегда присутствует элемент соглашения. Если в унитарном государстве власть делится «сверху» и также «сверху» отменяется или изменяется, то в федеративном государстве исключается принятие решений центральной власти в одностороннем порядке – обязательно участие в принятии таких решений субъектов федерации;

- высшие территориальные единицы представляют собой государствоподобные образования или даже государства – субъекты федерации (слово «штат» в США, Мексике, Бразилии означает «государство»);

- характерно конституционно установленное разграничение компетенции между федерацией в целом и её субъектами;

- существование и границы субъектов обычно гарантированы конституцией федерации;

- субъекты федерации сами принимают свои конституции или равнозначные им акты, которые, однако, должны соответствовать федеральной конституции;

- субъекты федерации имеют право издавать свои собственные законодательные акты при условии их соответствия федеральным (за исключением актов, издаваемых субъектами по предметам ведения самого субъекта – они не должны соответствовать федеральным);

- могут иметь собственную правовую и судебную систему.

Вместе с тем федерация – это целостное суверенное государство с общей конституцией, системой федеральных государственных органов и учреждений, общей территорией, общим гражданством.

Федерация – это форма государственно-территориального устройства, при которой составными частями государства являются относительно политически и экономически самостоятельные государственные образования – субъекты федерации.

Россия – федеративное государство. В ст. 1 Конституции РФРоссия характеризуется как федеративное государство, это же закреплено в названии государства. Правовой статус Российской Федерации определяется Конституцией РФ (статьи 1, 4, 5, 11 и др. первой главы, глава 3 полностью посвящена федеративному устройству), Декларацией СНД РСФСР от 12 июня 1990 года № 22-1 «О государственном суверенитете РСФСР», Федеративным договором от 31 марта 1992 года.

В ст. 5 Конституции РФ сформулированы основы конституционного строя в области государственного устройства:

1) Российская Федерация состоит из равноправных субъектов;

2) республики (государства) имеют свои конституции и законодательство, а другие субъекты – устав и законодательство;

3) федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и её субъектов, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. В данном случае Конституция РФ под народом понимает все население, проживающее на определенной территории и не имеет в виду этнические или национальные характеристики. Принцип самоопределения народов, однако, не может трактоваться как право выхода какой-либо территории из состава РФ. Конституция прямо говорит о самоопределении народов в Российской Федерации, следовательно, народы, реализуя этот принцип, могут, в частности, изменить правовой статус субъекта РФ, на территории которого они проживают, объединиться с другим субъектом РФ или разъединиться на несколько территорий, создать национально-культурную автономию, но только в существующих границах РФ и не посягая при этом на основы конституционного строя России;

4) во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Федерации между собой равноправны.

Состав Российской Федерации и конституционные основы его изменения. Конституция РФ закрепила в ст. 65 состав Федерации из 89 субъектов, из которых 21 – республики, 6 – края, 49 – области, 2 города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, 1 – автономная область, 10 – автономные округа. С 1 декабря 2005 года стало 88 субъектов в связи с объединением Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в соответствии с ФКЗ от 25 марта 2004 года № 1-ФКЗ, с 1 января 2007 года – в России стало 86 субъектов в связи с объединением Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа в соответствии с ФКЗ от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ, с 1 июля 2007 года – 85 в связи с объединением Камчатской области и Корякского автономного округа, о чём принят ФКЗ от 12 июля 2006 года № 2-ФКЗ; с 1 января 2008 года - 84 в связи с объединением Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в соответствии с ФКЗ от 30 декабря 2006 года № 6-ФКЗ; с 1 марта 2008 года в Российской Федерации стало 83 субъекта в связи с объединением Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в соответствии с ФКЗ от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ.

Среди сравнительно небольшого числа федераций мира Россия является самой большой федерацией мира не только по абсолютному количеству субъектов, но и по числу их разновидностей (6 разновидностей).

В отличие от многих федеративных государств в ее составе нет территорий, не являющихся субъектами федерации (например, столичного округа и др.). Различные внутригосударственные образования (федеральные округа, свободные экономические зоны и т.п.) субъектами федерации не являются.

Конституция РФ предусматривает возможность изменения состава Федерации в следующих случаях:

- в связи с принятием в состав РФ нового субъекта (ч. 2 ст. 65 Конституции РФ). Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта РФ возможно на основании ФКЗ от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ» только на добровольной основе. В состав РФ может быть принято как иностранное государство, так и его часть. В основе такого решения обязательно должен лежать (помимо соответствующего федерального конституционного закона) международный договор, заключаемый исключительно по инициативе иностранного государства, который может предусматривать, в том числе, и определенный переходный период для интеграции нового субъекта в федерацию.

Возможность сецессии, т.е. выхода какого-либо субъекта из состава РФ Конституция не допускает;

- в связи с образованием в составе РФ новых субъектов (ч. 2 ст. 65), как это уже произошло в случаях с Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом; объединением Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа; объединением Камчатской области и Корякского автономного округа; Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа; Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. Закон от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ» закрепляет механизм образования нового субъекта РФ лишь в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. При этом образование нового субъекта РФ может повлечь за собой прекращение существования всех или отдельных объединяющихся субъектов РФ, т.е. возможны ситуации так называемого поглощения одним субъектом другого.

Образование в составе РФ нового субъекта возможно только на добровольной основе, по инициативе заинтересованных субъектов РФ (т.е. субъектов, на территории которых образуется новый субъект), которая проявляется исключительно путем проведения региональных референдумов в этих субъектах РФ. Соответствующее предложение направляется Президенту РФ, который уведомляет о нем палаты Федерального Собрания РФ и Правительство РФ и при необходимости проводит с ними консультации. Образование в составе РФ нового субъекта РФ оформляется путем принятия специального федерального конституционного закона, проект которого вносится в Государственную Думу Президентом РФ в случае положительных результатов референдумов во всех заинтересованных субъектах РФ;

- в связи с изменением статуса каким-либо субъектом. Это возможно на основании процедуры, предусмотренной федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66). Однако такой закон пока не принят.

Во всех случаях изменения состава РФ должны быть внесены изменения в ст. 65 Конституции РФ на основании соответствующего ФКЗ (ч. 1 ст. 137 Конституции РФ). Но изменения в данную статью могут вноситься и при неизменности состава РФ – когда тот или иной субъект изменит свое наименование (ч. 2 ст. 137). Например, с 1996 г. переименовались Ингушская Республика – в Республику Ингушетия; Республика Северная Осетия в Республику Северная Осетия – Алания; Республика Калмыкия – Хальмг Тангч в Республику Калмыкия; Чувашская Республика – Чаваш республика в Чувашскую Республику; Ханты-Мансийский автономный округ в Ханты-Мансийский автономный округ – Югра. Включение в таких случаях нового наименования субъекта РФ в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ осуществляется Указом Президента РФ на основании решения органов государственной власти соответствующего субъекта и не означает изменения статуса субъектом РФ и состава Российской Федерации.

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое «федерация»? Докажите, что Россия является федеративным государством.

2. Каков состав Российской Федерации и каковы конституционные основы его изменения?