Российской Федерации и ее субъектов

Основы конституционно-правового статуса Российской Федерации и ее субъектов. Принципы российского федерализма предопределяют основы конституционно-правового статуса Российской Федерации, основными элементами которого являются:

Ø федеральная учредительная власть (гл. 1);

Ø государственный суверенитет (ст. 4, Декларация СНД РСФСР от 12 июня 1990 года № 22-1 «О государственном суверенитете РСФСР»);

Ø территориальное верховенство России (ч. 3 ст. 4, ст. 67, Закон РФ от 1 апреля 1993 года № 4730-1 «О государственной границе РФ»);

Ø единая федеральная Конституция, обладающая верховенством на всей территории РФ (ч. 2 ст. 4);

Ø единое федеральное гражданство (ч. 1 ст. 6, Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве РФ»);

Ø государственный язык (ч. 1 ст. 68; Федеральный закон от 1 июня 2005 года № 53-ФЗ «О государственном языке РФ»)

Ø конституционное закрепление предметов ведения Российской Федерации, федеральный бюджет, федеральная государственная собственность, единые таможенная, денежная, кредитная и налоговая системы (ст. 71, 74, 75; Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ и др.);

Ø единая правовая система (п. «а», «о», «п» ст. 71);

Ø система федеральных органов государственной власти, единые судебная система и система органов прокуратуры (п. «г», «о» ст. 71, ст. 76, ч. 3 ст. 118, ст. 124, ст. 128, ст. 129, гл. 4-7 Конституции РФ; Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе РФ»; Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре РФ»)

Ø единая внешняя политика, членство в международных объединениях (п. «к», «л» ст. 71, ст. 79);

Ø единые Вооруженные Силы (п. «м» ст. 71; Федеральный закон от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне»);

Ø наличие государственных символов России: герба, гимна, флага и столицы (ст. 70; Федеральные конституционные законы от 25 декабря 2000 года № 1-ФКЗ «О Государственном флаге РФ»; от 25 декабря 2000 года № 2-ФКЗ «О Государственном гербе РФ»; от 25 декабря 2000 года № 3-ФКЗ «О Государственном гимне РФ»; Закон РФ от 15 апреля 1993 года № 4802-1 «О статусе столицы»).

Таким образом, статус РФ включает важнейшие черты ее федеративной государственности. Он характеризуется, прежде всего, тем, что Российская Федерация является суверенным государством, полноправным субъектом международного сообщества, обладающим на всей своей территории полнотой государственной власти, за исключением тех полномочий, которые в соответствии с федеральной Конституцией находятся в ведении субъектов РФ.

Статус субъектов РФ определяется федеральной Конституцией и высшим актом субъекта. Так, статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики (ч. 1 ст. 66). Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и Уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (ч. 2 ст. 66). Поскольку все субъекты РФ являются государственными образованиями, общие начала их конституционно-правового статуса созвучны основным элементам статуса РФ:

Ø собственная система государственной власти (но как часть единой системы государственной власти России);

Ø собственная правовая система (как составная часть единой правовой системы РФ);

Ø собственные предметы ведения (наряду с возможностью участия в решении общефедеральных вопросов) (ст. 72 и ст. 73);

Ø собственная территория (только суша; границы между субъектами РФ могут быть изменены по их взаимному согласию, но с утверждением этого решения Советом Федерации Федерального Собрания РФ) (ч. 3 ст. 67; п. «а» ч. 1 ст. 102);

Ø свои собственность, бюджет, система региональных налогов и сборов (в рамках федерального регулирования основ имущественных отношений);

Ø участие в международных и внешнеэкономических связях, право на сотрудничество друг с другом (с участием или под контролем федерального центра) (п. «о» ст. 72);

Ø собственная государственная символика (используемая наряду с государственными символами РФ). Например, Областные законы Ростовской области от 28 октября 1996 года № 30 - ЗС «О гимне Ростовской области»; от 28 октября 1996 года № 31 - ЗС «О флаге Ростовской области»; от 28 октября 1996 года № 32 - ЗС «О гербе Ростовской области».

Не все элементы правового статуса Российской Федерации могут быть автоматически «спроецированы» на статус субъекта РФ, в частности, обладание государственным суверенитетом, наличие Вооруженных Сил, систем некоторых государственных органов и др. у субъектов РФ не может быть.

Несмотря на наличие общих черт в характеристике правового статуса субъектов РФ и равноправия субъектов РФ, существуют определенные различия как отдельных групп субъектов РФ, так и отдельных субъектов РФ независимо от принадлежности к той или иной группе. Некоторые нормы Конституции РФ и других нормативных правовых актов позволяют говорить о фактической ассиметричной федерации в России. Так, ч. 2 ст. 5 Конституции РФ определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию в отличие от других субъектов РФ, в которых высшим актом является устав; ч. 2 ст. 68 дает право республикам устанавливать свои государственные языки, другие субъекты не имеют этого права, хотя национальных языков в РФ намного больше, чем республик и т.п. Конституционная возможность изменения субъектом РФ своего статуса (ч. 5 ст. 66) также предполагает различия в статусе отдельных регионов.

В учебной и научной литературе все субъекты РФ традиционно делятся на три основные группы:

- национально-государственные образования (республики);

- территориальные образования (края, области, города федерального значения);

- национально-территориальные образования (автономная область и автономные округа).

Это дает основания говорить о различиях в их правовом статусе. Таким образом, статус субъекта РФ включает не только традиционный набор прав и обязанностей, но и принадлежность к определенному виду субъектов.

Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Под предметами ведения (государства и его субъектов) понимаются сферы общественных отношений, по которым соответствующие органы публичной власти осуществляют правовое регулирование. Под полномочиями принято понимать права и обязанности соответствующего органа публичной власти, которыми он наделен для реализации задач и функций по предметам соответствующего ведения. Компетенция – это совокупность всех властных полномочий органа публичной власти по соответствующему предмету ведения. Полномочия, как и компетенция, – это свойство, присущее только государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу.

Основополагающие принципы разграничения властных полномочий между федеральным центром и субъектами РФ закреплены в Конституции РФ, а детализация содержится в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Конституция РФ, исходя из принципа трёх сфер полномочий, закрепляет:

1) предметы ведения Российской Федерации;

2) предметы совместного ведения Российской Федерации и её субъектов;

3) предметы ведения субъектов Российской Федерации.

Перечень предметов ведения Российской Федерации определен в ст. 71 Конституции РФ как закрытый и, следовательно, не подлежит расширительному толкованию.

Перечень предметов совместного ведения РФ и ее субъектов также является по Конституции РФ закрытым (ст. 72). Этот перечень, как правило, воспроизводится в конституциях и уставах субъектов РФ.

Предметы ведения субъектов РФ в федеральной Конституции четко не определяются (ст. 73). Конституция РФ закрепляет лишь отдельные сферы правового регулирования субъектов РФ:

- установление системы органов государственной власти субъекта РФ (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77);

- принятие конституций, уставов субъектов РФ (ч. 1 и 2 ст. 66);

- установление государственных языков республик (ч. 2 ст. 68) и др.

По остаточному принципу сюда относятся также все те вопросы, которые не вошли в первые две сферы (ст. 73), а это значит, что сфера правового регулирования субъектов достаточно широка.

Федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями между исполнительными органами федерации и исполнительными органами субъектов на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ может быть возложено осуществление отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также отдельных полномочий РФ по предметам совместного ведения (ч. 2 ст. 78). В этих случаях применяются требования: эти полномочия должны осуществляться за счёт субвенций из федерального бюджета, федеральный закон о передаче полномочий должен определять права и обязанности органов государственной власти субъекта РФ и федеральных органов госвласти, а также другие требования, предусмотренные законом (Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах..»).

Наоборот, органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. 3 ст. 78).

Разграничение предметов ведения и властных полномочий возможно двумя способами: с помощью нормативно-правовых актов (конституционным, уставным, законодательным) и договорным способом.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах…» устанавливает нормы об участии органов государственной власти субъекта РФ в рассмотрении Государственной Думой РФ проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.

Конституция РФ закрепляет иерархию нормативных актов Российской Федерации и субъектов РФ. По предметам совместного ведения верховенство имеет федеральный закон, а по предметам ведения субъектов РФ приоритет перед федеральными законами имеют нормативно-правовые акты субъектов РФ (ч. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ).

Отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов не является препятствием для урегулирования данного вопроса субъектом РФ. Однако возможность опережающего правового регулирования в субъекте РФ весьма ограничена. В частности, конституционное предписание о необходимости соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному закону требует, в том числе, приведение правового акта субъекта РФ в соответствие с федеральным законом, принятым позднее. Кроме того, Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» после внесения изменений и дополнений от 4 июля 2003 г. содержит закрытый перечень полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения, которые они могут осуществлять самостоятельно.

Договорный способ разграничения властных полномочий следует рассматривать как вспомогательный, так как в Федеральном законе «Об общих принципах..» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ установлено, что «заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий».

В Федеральном законе «Об общих принципах..» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ закреплена возможность заключения соглашений федеральных органов исполнительной власти с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ о передаче им осуществления части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, Федеральному закону от 6 октября 1999 года «Об общих принципах..» и иным федеральным законам. Соглашения также имеют вспомогательный характер и заключаются, только если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Закон также предусматривает обратную возможность на основании соглашений передавать исполнительным органам государственной власти субъекта РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ.

Особенности федеративного устройства России. Существуют различные классификации по видам федераций.

1. По роли национального фактора в организации федеративного устройства различают:

- федерации, построенные по национальному принципу (Бельгия, бывшие СССР, Союзная Республика Югославия, Чехословакия и др.);

- по территориальному принципу (США, Германия, Бразилия);

- по национально-территориальному принципу (Российская Федерация). Края, области, города федерального значения Российской Федерации образованы по территориальному принципу, другие субъекты – республики, автономная область, автономные округа – образованы по национальному признаку.

2. По способу складывания различают конституционные (Германия) и договорные (США, Швейцария) федерации. В отечественном правоведении отнесение Российской Федерации к этим видам вызывает споры. Сначала был заключён Федеративный договор 31 марта 1992 года, поэтому многие относят РФ к договорному типу. Противники обращают внимание на то, что этот договор не носил учредительного характера, он не был договором об образовании РФ, а является договором о разграничении предметов ведения и полномочий между её субъектами и лишь в Конституции 1993 года были установлены статусные черты Российской Федерации. Поэтому они относят Россию к конституционной федерации. Третьи предлагают компромиссный вариант: отнесение РФ к конституционно-договорной федерации.

3. По составу субъектов выделяют симметричные (например, Германия состоит только из земель) и ассиметричные, к которым относится Россия, включающая различные субъекты – республики (государства), края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.

 

Вопросы для самоконтроля

1. Каковы основные элементы конституционно-правового статуса Российской Федерации?

2. Каковы основные элементы конституционно-правового статуса субъекта РФ?

3. Каковы общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ?

4. Охарактеризуйте нормативно-правовой и договорный способ разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ.

5. Каковы особенности федеративного устройства России?

 

ТЕСТЫ К БЛОКУ III

1. Под формой государственного устройства понимают:

а) способ образования высших органов власти

б) организацию взаимоотношений высших органов государства с гражданами

в) отношения между государством в целом и его частями

г) совокупность средств осуществления государственной власти