Тема 9. Институты непосредственной демократии

Формы осуществления народовластия в России. Народовластие в Российской Федерации может осуществляться в двух основных формах: непосредственной и опосредованной. К первой, которую также называют прямой демократией, относятся:

Ø прямые выборы;

Ø референдум;

Ø отзыв депутата представительного органа власти и выборного должностного лица (на федеральном уровне не предусмотрен);

Ø народная законодательная (правотворческая инициатива) (возможна только на региональном и местном уровнях);

Ø формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (сход граждан, территориальное общественное самоуправление, собрания и конференции граждан и т.д.) и др.

Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ).

Опосредованная форма народовластия (представительная демократия) связана с осуществлением власти через избранных представителей, органы государственной власти и органы местного самоуправления (в том числе и единоличные).

Общая характеристика избирательного права. Избирательное право – 1) в объективном смысле: совокупность правовых норм, регулирующих процесс избрания кандидатов в представительные органы власти и на выборные должности. Является подотраслью конституционного права; 2) в субъективном смысле: это гарантированное государством право граждан участвовать в выборах; бывает активным и пассивным.

Нормы избирательного права содержатся в Конституции РФ и во многих других федеральных, региональных законах и иных правовых актах. Основополагающие положения, обязательные при проведении выборов любого уровня на всей территории РФ, содержатся в рамочном Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Все законы и иные акты, издаваемые на территории РФ по вопросам избирательного права не могут противоречить рамочному закону от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ.

Выборы – это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

В качестве основных принципов проведения выборов и референдума российское законодательство закрепляет:

Ø участие граждан России в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права (волеизъявления при тайном голосовании);

Ø обязательность и периодичность проведения выборов;

Ø свободное и добровольное участие в выборах и референдуме;

Ø сохранение избирательных прав при проживании российских граждан за пределами территории РФ;

Ø гласность в деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума всех уровней;

Ø самостоятельность избирательных комиссий и комиссий референдума, недопустимость вмешательства в их деятельность со стороны иных органов публичной власти, должностных лиц, организаций и граждан;

Ø недопустимость (по общему правилу) участия в избирательном процессе иностранных государств, организаций и граждан, а также лиц без гражданства.

На федеральном уровне проводятся выборы Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Выборы Президента РФ проходят в соответствии с Конституцией РФ, рамочным Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ и Федеральным законом от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента РФ». Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ проводятся в соответствии с Конституцией РФ, рамочным Федеральным законом и Федеральным законом от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ».

На региональном уровне (уровне субъекта) избираются депутаты законодательных (представительных) органов субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», Федеральным рамочным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, Основным законом субъекта (например, Уставом Ростовской области) и специальным законом субъекта (в Ростовской области, например, - в соответствии с Областным законом Ростовской области от 11 июля 2006 года № 515-ЗС «О выборах депутатов Законодательного Собрания Ростовской области»).

На местном уровне (в рамках муниципального образования) избираются депутаты представительного органа муниципального образования и глава муниципального образования. Выборы проходят в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным рамочным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ и законом субъекта, на территории которого находится муниципальное образование (например, Областной закон Ростовской области от 19 декабря 2005 года № 414-ЗС «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Ростовской области»; Областной закон Ростовской области от 28 декабря 2005 года № 429-ЗС «О выборах глав муниципальных образований в Ростовской области»), а также уставом муниципального образования (например, Устав города Новочеркасска).

Активным избирательным правом (правом избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления) и правом голосовать на референдуме обладают все граждане РФ, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, должностного и имущественного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств, достигшие возраста 18 лет (на день голосования) и проживающие на территории избираемого округа. Участие гражданина РФ в выборах и референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать на него воздействие с целью принудить к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению. Гражданин РФ, проживающий за пределами ее территории, обладает всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, а также обладает в полном объеме правом на участие в референдуме РФ. Дипломатические представительства, консульские учреждения РФ обязаны оказывать содействие гражданину РФ в реализации избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и права на участие в референдуме РФ.

Не имеют права избирать граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ). Иностранные граждане, за исключением случаев, предусмотренных международным договором, лица без гражданства, иностранные организации не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума, достижению определенного результата на выборах, референдуме.

Требования к пассивному избирательному праву (праву быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления) не столь унифицированы, они зависят от вида (уровня) формируемого органа (выборного должностного лица), региональных особенностей и других факторов. Но в любом случае минимальный возраст кандидата, устанавливаемый законодательством, составляет 21 год на день голосования на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и в органы местного самоуправления, а установление максимального возраста кандидата не допускается.

Ограничения пассивного избирательного права могут быть связаны с запретом занимать определенные выборные должности более двух сроков подряд, невозможностью занимать иные должности государственной или муниципальной службы, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и иной творческой деятельностью и иными условиями. Не имеют права быть избранными граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ). Кроме того, лишены пассивного избирательного права граждане, в отношении которых имеет место вступившее в законную силу решение суда о лишении их права занимать в течение определенного срока государственные и(или) муниципальные должности. При замещении вакантного депутатского мандата по единому избирательному округу не имеют права быть избранными граждане РФ, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором РФ.

Для определения результатов выборов в РФ применяются мажоритарная и пропорциональная избирательные системы.

Избирательная система: 1) в широком смысле – это система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти. Она регулируется не только нормами избирательного права, но и корпоративными нормами (например, уставами политических партий), электоральными обычаями, традициями данного общества; 2) в узком смысле – это способ определения, кто из баллотировавшихся кандидатов избран на должность или в качестве депутата. С позиций узкого подхода выделяют две основные системы – мажоритарную и пропорциональную.

Мажоритарная избирательная система (от франц.majorite – большинство). Суть ее заключается в том, что среди нескольких кандидатов побеждает тот, за кого подано большинство голосов. Голоса, поданные за остальных кандидатов, не учитываются. Существует две разновидности мажоритарной системы: относительного большинства (для победы кандидату достаточно получить простое большинство голосов по сравнению с другими кандидатами) и абсолютного большинства (для победы на выборах необходимо получить как минимум 50% плюс один голосов).

Пропорциональная избирательная система. При этой системе депутатские мандаты в представительном органе распределяются в зависимости от количества голосов, отданных избирателями за тот или иной список кандидатов, пропорционально.

Избирательный процесс: 1) в широком смысле это понятие тождественно понятию «избирательная кампания», т.е. период со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении (проведении) выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчёта о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов; 2) в узком смысле – это формализованное явление, включающее установленную законом совокупность стадий организации и проведения выборов, обеспечивающих целостность и легитимность итогов голосования и результатов выборов.

Основными стадиями избирательного процесса являются:

Ø назначение выборов;

Ø образование избирательных округов, в том числе единого избирательного округа; избирательных участков; составление избирательных списков;

Ø выдвижение кандидатов (списков кандидатов) и их регистрация;

Ø информационное обеспечение выборов и проведение предвыборной агитации;

Ø голосование и определение итогов голосования, установление результатов выборов, их официальное опубликование;

Ø составление и представление избирательной комиссией, организующей выборы, отчёта о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов.

Каждая стадия состоит из предусмотренных законом избирательных процедур и избирательных действий.

Субъектами избирательного процесса являются:

Ø избиратель – гражданин РФ, обладающий активным избирательным правом. На основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ;

Ø избирательное объединение – политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня. При проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий – не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования;

Ø избирательная комиссия (комиссия референдума) – коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов. При проведении референдумов избирательные комиссии действуют как комиссии референдума.

Бывают: вышестоящая – определенная в качестве таковой законом избирательная комиссия (комиссия референдума), организующая и обеспечивающая подготовку и проведение выборов (референдума), по отношению к иным избирательным комиссиям (комиссиям референдума), организующим и обеспечивающим подготовку и проведение этих же выборов (референдума); нижестоящая – определенная в качестве таковой законом избирательная комиссия (комиссия референдума), организующая и обеспечивающая подготовку и проведение выборов, по отношению к иным избирательным комиссиям (комиссиям референдума), организующим и обеспечивающим подготовку и проведение этих же выборов (референдума); организующая выборы – избирательная комиссия (комиссия референдума), на которую законом возложено руководство деятельностью всех избирательных комиссий (комиссий референдума) по подготовке и проведению соответствующих выборов (референдума).

В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях…» в РФ действуют следующие избирательные комиссии (комиссии референдума):

- Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

- избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;

- избирательные комиссии муниципальных образований;

- окружные избирательные комиссии;

- территориальные (районные, городские и другие) комиссии;

- участковые комиссии;

Ø кандидат – лицо, выдвинутое в установленном законом порядке в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления либо зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата;

Ø наблюдатель – гражданин РФ или представитель иностранной или международной организации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума;

Ø иные субъекты.

Важную роль в выборах играет предвыборная агитация. Партия, выдвинувшая свой список кандидатов, кандидаты, граждане РФ, общественные объединения сами определяет формы и методы своей агитации в рамках, установленных законом.

Закон запрещает проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные материалы:

1) органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления;

2) лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, лицам, являющимся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, – членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей и (или) с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения;

3) воинским частям, военным учреждениям и организациям;

4) благотворительным и религиозным организациям, учрежденным ими организациям, а также членам и участникам религиозных объединений при совершении ими обрядов и церемоний;

5) избирательным комиссиям и членам избирательных комиссий с правом решающего голоса;

6) иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным организациям;

7) международным организациям и международным общественным движениям;

8) представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности.

Лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, запрещается проводить предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, за исключением случаев, если указанные лица зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты или на выборные должности.

Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования. Проведение предвыборной агитации в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования запрещается, однако агитационные печатные материалы (листовки, плакаты и другие материалы), ранее вывешенные вне зданий, в которых размещены избирательные комиссии, помещения для голосования, на расстоянии не менее 50 метров от входа в них, сохраняются в день голосования на прежних местах.

Институт референдума. Второй, не менее важной формой непосредственной демократии является референдум, т.е. форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме.

В зависимости от уровня и выносимых на голосование вопросов референдум подразделяется на:

- федеральный (референдум РФ), на котором рассматриваются вопросы, отнесённые Конституцией РФ к ведению РФ, а также к совместному ведению РФ и её субъектов;

- региональный (референдум субъекта РФ);

- местный (референдум, проводимый на территории муниципального образования).

Порядок проведения федерального референдума определяется Конституцией РФ, рамочным федеральным законом от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», а также специальным законом – Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»; региональных референдумов – Конституцией РФ, Федеральным рамочным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, Основным законом субъекта (например, Уставом Ростовской области) и специальным законом субъекта (например, Областной закон Ростовской области от 19 мая 2006 года № 482-ЗС «Об областном референдуме»); местных референдумов – также Конституцией РФ, Федеральным рамочным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, Основным законом субъекта (например, Уставом Ростовской области); специальным законом субъекта, на территории которого расположены муниципальные образования (например, Областной закон от 19 мая 2006 года № 483-ЗС «О местном референдуме в Ростовской области»), уставом муниципального образования (например, Уставом города Новочеркасска).

Вопросы, выносимые на референдум, не должны противоречить Конституции РФ, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы можно было дать только однозначный ответ и исключалась неопределённость правовых последствий принятого на референдуме решения.

Вопросы, которые не могут выноситься на референдум РФ:

- об изменении статуса субъектов РФ;

- о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, о проведении досрочных выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов;

- об избрании, назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ;

- о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

- об избрании, досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором РФ, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором РФ, о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором;

- о принятии и изменении федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;

- о введении, изменении или отмене федеральных налогов и сборов, а также освобождении от их уплаты;

- о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

- об амнистии и помиловании.

Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума:

- военное или чрезвычайное положения, введенные на территории РФ, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения;

- в период общероссийской избирательной кампании;

- в последний год полномочий Президента РФ и Государственной Думы РФ.

Повторный референдум по тому же вопросу может быть проведен не ранее чем через два года после дня официального опубликования результатов референдума.

Юридическая сила решения, принятого на референдуме. Решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении.

Решение, принятое на референдуме РФ, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения.

Решение, принятое на референдуме субъекта РФ, местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения соответственно на референдуме субъекта РФ, местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке. В случае принятия на референдуме субъекта РФ, местном референдуме нормативного правового акта, он может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме.

Отмена судом решения, принятого на референдуме субъекта РФ, местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям:

Ø несоответствие закона субъекта РФ, на основании которого проводился референдум субъекта РФ, Конституции РФ, федеральному закону, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшие невозможность выявить действительную волю участников референдума;

Ø несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшие невозможность выявить действительную волю участников референдума;

Ø несоответствие решения, принятого на референдуме субъекта РФ, местном референдуме, Конституции РФ, федеральному закону, а на местном референдуме также закону субъекта РФ.

 

Вопросы для самоконтроля

1. Какие формы осуществления народовластия существуют в России?

2. Что такое избирательное право? Каковы источники избирательного права России?

3. Каковы основные принципы проведения выборов и референдумов в России?

4. Что такое активное и пассивное избирательное право? Кто в России не может принимать участие в выборах и референдумах?

5. Что такое избирательная система? Её виды?

6. Какими нормативно-правовыми актами регулируются различные выборы в РФ?

7. Что такое «избирательный процесс» и каковы его стадии? Перечислите и охарактеризуйте субъектов избирательного процесса.

8. Что такое референдум? Виды референдума в России? Какими актами регулируется порядок проведения референдумов в РФ?

9. Каковы требования законодательства к формулировке вопросов референдума? Какие вопросы не могут выноситься на референдум?

10. При каких обстоятельствах закон запрещает назначение и проведение референдума?

11. Какова юридическая сила решения, принятого на референдуме?