Правові проблеми здійснення ефективного громадського екологічного контролю.

 

Участь громадян у здійсненні громадського екологічного контролю певною мірою є реалізацією їхнього конституційного права на безпечне для життя і здоров'я довкілля (ст. 50 Конституції України). Законодавчі засади цього виду екологічного контролю, зокрема основні повноваження громадських інспекторів, визначені у ст. 36 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища». Так, громадські інспектори беруть участь у проведенні спільно з працівниками органів державного екологічного контролю рейдів і перевірок додержання підприємствами, установами, організаціями та громадянами екологічного законодавства, додержання норм екологічної безпеки та використання природних ресурсів; проводять перевірки і складають протоколи про порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища і подають їх органам державного екологічного контролю та правоохоронним органам для притягнення винних до відповідальності; надають допомогу органам державного екологічного контролю в діяльності по запобіганню екологічним правопорушенням. Отже, громадяни і громадські екологічні організації мають законодавчо закріплену можливість реалізувати надані їм контрольні функції. Громадський контроль за дотриманням вимог екологічного законодавства суб'єктами господарювання та органами управління здійснюється як на стадіях підготовки і прийняття екологічно значимих рішень, так і на стадіях їх виконання, а також у процесі повсякденної господарської діяльності.

Громадський екологічний контроль здійснюється відповідно до Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів від 27 лютого 2002 року. Діяльність громадських інспекторів організовують та координують органи, що належать до сфери управління Мінприроди: Держекоінспекція, Республіканський комітет АРК з охорони навколишнього природного середовища, державні управління екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі, Державна екологічна інспекція з охорони довкілля Північно-Західного регіону Чорного моря, Державна екологічна інспекція Азовського моря, Державна Азово-Чорноморська екологічна інспекція.

Громадськими інспекторами з охорони довкілля можуть бути громадяни України, які досягли 18 років і мають досвід природоохоронної роботи.

 

Громадські інспектори мають право: брати участь у проведенні перевірок додержання підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності та громадянами вимог природоохоронного законодавства, норм екологічної безпеки та використання природних ресурсів, які здійснюють органи Мінприроди, інших державних органів; проводити рейди та перевірки і складати акти перевірок; складати протоколи про адміністративні правопорушення при виявленні порушень природоохоронного законодавства (відповідальність за які передбачена статтями 65і, 77, 77і, 78, 82, 85, 85і, 88і, 89 (щодо дикихтварин), 90, 91, 912, 153 КпАП України) і подавати їх відповідному органу Мінприроди для притягнення винних до відповідальності; доставляти осіб, яки вчинили порушення екологічного законодавства, до органів місцевого самоврядування, органів внутрішніх справ та штабів громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону, якщо особу порушника не може бути встановлено на місці порушення; перевіряти документи на право використання об'єктів тваринного світу, зупиняти транспортні (у тому числі плавучі) засоби та проводити огляд речей, транспортних засобів, знарядь полювання і рибальства, добутої продукції та інших предметів; проводити у випадках, установлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для попередження і розкриття порушень законодавства в галузі охорони використання і відтворення тваринного світу; брати участь у підготовці для передачі до судових органів матеріалів про відшкодування збитків, заподіяних унаслідок порушення екологічного законодавства, та виступати у ролі свідків; брати участь у проведенні громадської екологічної експертизи відповідно до Закону України «Про екологічну експертизу».

Громадський контроль в галузі охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства здійснюють громадські інспектори рибоохорони, які призначаються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі рибного господарства та його територіальними органами. Громадські інспектори рибоохорони працюють під керівництвом і в межах відповідного територіального органу рибоохорони. У сфері громадського екологічного контролю вони мають право: брати участь у проведенні перевірок (спільно з працівниками органів рибоохорони) дотримання вимог законодавства у галузі охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності, та громадянами, які здійснюють вилучення водних живих ресурсів; складати протоколи або брати участь у складанні протоколів про правопорушення відповідно до вимог КпАП України; разом з працівниками органів рибоохорони доставляти осіб, які порушують відповідне законодавство, до органів внутрішніх справ, органів місцевого самоврядування, якщо особа порушника не може бути встановлена на місці порушення; перевіряти документи на право використання рибних та інших водних ресурсів, проводити огляд речей, знарядь рибальства, добутих об'єктів лову;

Крім громадських інспекцій, що створені при відповідних державних органах, громадський екологічний контроль здійснюють також екологічні об'єднання громадян.

 

36 Поняття екологічного ліцензування як функції управління, юридичного складу та гарантії екологічних прав громадян.

 

Екологічне ліцензування — це відносини між державою в особі її спеціально уповноважених органів та суб'єктами господарювання (фізичними та юридичними особами), змістом яких є санкціонування здійснення цими суб'єктами певної діяльності в галузі охорони навколишнього природного середовища на основі оцінки їх відповідності комплексу вимог, що висуваються з боку держави.

Такому ліцензуванню підлягають найбільш важливі з точки зору державних інтересів види діяльності, а також види діяльності, які можуть спричинити найбільш суттєвий вплив на якісні та кількісні характеристики природних ресурсів та довкілля в цілому. Надаючи екологічну ліцензію, держава визначає придатність конкретного суб'єкта (його відповідність кваліфікаційним вимогам, вимогам організаційного, матеріально-технічного забезпечення тощо) здійснювати певну екологічно-важливу діяльність. Законодавство не містить визначення поняття «екологічне ліцензування» чи «екологічна ліцензія»

Під екологічною ліцензією нами розуміється узагальнена назва групи дозвільних документів державного зразка, якими засвідчується право суб'єкта господарювання (ліцензіата) на провадження зазначеного в ній виду господарської діяльності, пов'язаної з використанням природних ресурсів чи потенційним шкідливим впливом на довкілля, протягом визначеного строку за умови виконання ліцензійних умов.

Законодавство не встановлює чіткого переліку ліцензій власне екологічного характеру. Водночас ліцензовані види діяльності в цій сфері можна виокремити з-поміж інших видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, перелік яких наведено у ст. 9 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності».

Суб'єкт господарювання, який має намір провадити певний вид господарської діяльності, що ліцензується, особисто або через уповноважений ним орган чи особу звертається до відповідного органу ліцензування із заявою встановленого зразка про видачу ліцензії. Орган, уповноважений на ліцензування відповідного виду діяльності, визначається відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку органів ліцензування» від 14 листопада 2000 р. № 1698 (з наступними змінами).

Орган ліцензування приймає рішення про видачу ліцензії або про відмову у її видачі у строк не пізніше ніж десять робочих днів з дати надходження заяви про видачу ліцензії та документів, що додаються до заяви.

Ліцензування видів господарської діяльності, провадження яких пов'язане з використанням обмежених ресурсів, у разі надходження кількох заяв про видачу ліцензій здійснюється тільки за результатами відкритих конкурсів. Порядок проведення таких конкурсів встановлюється Кабінетом Міністрів України, якщо інше не передбачене законами України.

Крім ліцензій, що видаються центральними органами виконавчої влади, деякі екологічні ліцензії уповноважені видавати місцеві державні адміністрації. В основному такі ліцензії стосуються використання природних ресурсів місцевого значення.

Приклад: Лісорубний квиток, ліцензія (на добування кабана, лань, олєнів благородного та плямистого, козулю, лося, муфлона, білку, бабака, бобра, нутрію вільну, ондатру, куниць лісову та кам'яну, норку американську, тхора лісового)

 

37 Поняття та юридичне значення нормування та стандартизації у галузі екології.

Стандартизація та нормування є функцією державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища. Відповідно до ст. 31 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» екологічна стандартизація і нормування проводяться з метою встановлення комплексу обов'язкових норм, правил, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

Ці норми (правила, вимоги) набувають форми нормативно-технічних документів — міжнародних, державних, галузевих, міжгалузевих стандартів та нормативів.

Стандартами цей Закон України від 17 травня 2001 р. «Про стандартизацію» визнає документи, розроблені на основі консенсусу та затверджені уповноваженим органом, що встановлюють призначені для загального і багаторазового використання правила, інструкції або характеристики, які стосуються діяльності чи її результатів, включаючи продукцію, процеси або послуги, дотримання яких є необов'язковим. Стандарт може містити вимоги до термінології, позначок, пакування, маркування чи етикетування, які застосовуються до певної продукції, процесу чи послуги.

Ці загальні для всіх сфер управління ознаки стандартів конкретизуються ст. 32 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», яка визначає державні стандарти в галузі охорони навколишнього природного середовища як обов'язкові для виконання документи, що визначають поняття і терміни, режим використання й охорони природних ресурсів, методи контролю за станом навколишнього природного середовища, вимоги щодо запобігання забрудненню навколишнього природного середовища, інші питання, пов'язані з охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів. На наш погляд, зміст цієї статті дещо вужчий за її назву «Екологічні стандарти», до яких слід відносити не лише державні стандарти, а й інші типи нормативно-технічних документів, що підпадають під категорію «екологічні стандарти». На сьогодні система екологічної стандартизації містить такі види стандартів:

 

1. ГОСТи — колишні державні стандарти СРСР, які визнано чинними на території України як міждержавні стандарти із збереженням абревіатури «ГОСТ» ГОСТи є чітко структурованою системою, що поділяється на певні класи. У галузі охорони довкілля діють ГОСТи класу 17 «Система стандартів і галузі охорони навколишнього середовища та поліпшення використання природних ресурсів». Споріднені до цього класу відносини регулюють ГОСТи класу 12 «Системи стандартів безпеки праці».

2. Державні сшандарти України — ДСТУ. Система таких стандартів, у тому числі у сфері охорони довкілля, почала розвиватись в Україні з 1992 року.

Відповідно до Державного класифікатора України «Український класифікатор нормативних документів ДК 004-2003», прийнятого наказом Держспоживстандарту України від 7 квітня 2003 р. № 53, встановлено трирівневу класифікацію ДСТУ

За загальним правилом з набуттям чинності державного стандарту України (ДСТУ) міждержавний стандарт (ГОСТ), що регулював відповідні відносини у сфері охорони довкілля, втрачає чинність в Україні.

3. Міжнародні стандарти, в першу чергу стандарти міжнародної організації з питань стандартизації (ISO). Протягом 90-х років XX сторіччя в Україні адаптовано (тобто надано юридичної сили державного стандарту України) групі стандартів ISO, якими регулюються питання екологічного менеджменту, екологічного аудиту, а також екологічного маркування.

4. Галузеві стандарти/технічні умови — стандарти, дія яких поширюється на підприємства (установи, організації), підпорядковані певному міністерству чи іншому центральному органу виконавчої влади, яким і затверджуються відповідні стандарти. Якщо дія стандартів поширюється на підприємства, що підпорядковані двом (кільком) центральним органам виконавчої влади, вони підлягають затвердженню всіма цими органами і набувають юридичної сили міжгалузевих стандартів.

5. Стандарти підприємства — нормативно-технічні документи, затверджені наказом керівника (органу управління) конкретного підприємства, на яке і поширюється їх дія.

 

Екологічне нормування — це діяльність спеціально уповноважених державних органів у галузі охорони навколишнього природного середовища, інших центральних органів виконавчої влади щодо розроблення та затвердження меж допустимого впливу на довкілля хімічного забруднення, фізичних, біологічних та інших шкідливих факторів, що походять від стаціонарних та пересувних джерел, а також меж використання природних ресурсів та дозволених природо-перетворюючих заходів.

Відповідно до ст. 33 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до екологічних нормативів у першу чергу належать нормативи гранично допустимих викидів (ГДВ) у атмосферне повітря та гранично допустимих скидів (ГДС) у воду та ґрунти забруднюючих хімічних речовин, а також гранично допустимих рівнів (ГДР) фізичних факторів, зокрема шуму, вібрації, іонізуючого випромінювання (радіації), електромагнітних факторів, а також шкідливих біологічних факторів, тобто будь-яких чинників біотичного походження (віруси, бактерії, грибки, токсини, чинники біохімічної дії, генетично модифіковані організми тощо), що здатні спричиняти масові захворювання людей, тварин, рослин, можуть призвести до погіршення стану довкілля, заподіяння значних економічних збитків, погіршення умов життєдіяльності населення. Ці нормативи є індивідуальними і встановлюються розрахунковим шляхом для кожного стаціонарного джерела можливих викидів, скидів чи інших негативних впливів на довкілля, а також для типів устаткування чи пересувних джерел.

Необхідно сказати про нормативи гранично допустимих концентрацій (ГДК) забруднюючих речовин у воді, повітрі, ґрунті, у продуктах харчування та тваринних кормах, а також про рівні шкідливих фізичних та біологічних впливів на навколишнє природне середовище. Зараз нормативи цієї групи називаються «гігієнічними нормативами». При цьому у разі необхідності для курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних та інших окремих районів, для території АРК можуть встановлюватися більш суворі нормативи ГДК.

Крім нормативів ГДВ/ГДС/ГДР, до екологічних нормативів ст. 33 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» відносить також нормативи використання природних ресурсів. Ці нормативи (законодавство називає їх «лімітами») встановлюються, зокрема, щодо таких видів природокористування:

—ліміти використання води — граничні обсяги використання води, які встановлюються дозволом на спеціальне водокористування;

—ліміти забору води — граничні обсяги забирання води з водних об'єктів, які встановлюються в дозволі на спеціальне водокористування;

 

—ліміти використання мисливських тварин — дозволені обсяги вилучення (добування шляхом відстрілу або відлову) мисливських тварин певного виду, які перебувають у стані природної волі або утримуються в напіввільних умовах у межах мисливських угідь;

—ліміти використання рибних ресурсів — дозволені обсяги вилучення риби з природного середовища та ін.

Спеціальне природоресурсне законодавство більш детально регулює питання екологічного нормування стосовно кожного природного ресурсу. Так, стаття 5 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» до нормативів у галузі охорони атмосферного повітря відносить нормативи: екологічної безпеки атмосферного повітря; гранично допустимих викидів забруднюючих речовин стаціонарних джерел тощо.

Екологічні нормативи розробляються і вводяться в дію спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища та іншими уповноваженими на те державними органами, насамперед МОЗ України, відповідно до законодавства України.

 

 

38 Юридична відповідальність як специфічний стан екологічних правовідносин.

 

Юридична відповідальність за екологічні правопорушення є важливим засобом забезпечення законності в екологічній сфері. Вона виступає різновидом юридичної відповідальності в цілому, а тому їй властиві всі ознаки останньої.

Водночас стосовно екологічної сфери юридична відповідальність має і свою специфіку.

В екологічній сфері домінуючими є заходи адміністративної, кримінальної, цивільно-правової і дисциплінарної відповідальності як інтегрованого методу галузі екологічного законодавства. Дія комплексного інституту юридичної відповідальності у цій сфері має екологічний відтінок, але в цілому вона підпорядкована загальним закономірностям дії зазначених видів юридичної відповідальності і в інших сферах суспільних відносин. Втім, не слід ігнорувати вживання терміна «еколого-правова (екологічна) відповідальність», але не у значенні такої відповідальності як окремого виду, а як комплексного правового інституту застосовуваної в екологічній сфері адміністративної, кримінальної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності.

Юридична відповідальність за екологічні правопорушення — це сукупність правових засобів, встановлених законодавством (адміністративним, кримінальним, цивільним, трудовим, фінансовим та іншим), які застосовуються у випадках порушення вимог охорони довкілля та екологічної безпеки населення, умов та режиму використання природних ресурсів, заподіяння шкоди навколишньому природному середовищу.

Екологічний відтінок юридичної відповідальності виявляється в екологічному правопорушенні. Під ним розуміється протиправне діяння (дія або бездіяльність), що порушує встановлений екологічний правопорядок і за вчинення якого законом передбачена юридична відповідальність.

Екологічні правопорушення мають різну природу, різний ступінь суспільної шкідливості (небезпеки).

У самому загальному вигляді під об'єктом (предметом) екологічного правопорушення розуміється комплекс суспільних правовідносин екологічного характеру, які становлять екологічний правопорядок в країні. У складі цього комплексу виділяється загальний і спеціальні об'єкти екологічних правопорушень. Загальний об'єкт стосується правовідносин, пов'язаних з охороною навколишнього природного середовища в цілому. Про цей об'єкт, наприклад, йдеться у ст. 253 Кримінального кодексу України (далі — КК України), якою встановлена кримінальна відповідальність за порушення правил проектування і експлуатації споруд без систем захисту довкілля (навколишнього природного середовища).

Характеристика об'єкта екологічного правопорушення була б неповною без виявлення його предмета — однієї з найважливіших ознак об'єктивної сторони екологічного правопорушення. Предметом екологічного правопорушення є природне середовище в цілому і його окремі компоненти.

Об'єктивна сторона екологічних правопорушень. Вона характеризується: а) протиправністю дій (бездіяльності), що потягло порушення екологічного правопорядку; б) заподіянням чи загрозою заподіяння екологічної шкоди; в) причинним зв'язком між протиправним діянням (діями чи бездіяльністю) та його наслідками (екологічною шкодою); способами та іншими обставинами вчинення екологічного правопорушення. У передбачених законом випадках юридично значущими ознаками об'єктивної сторони екологічних правопорушень є, зокрема, місце, час, обставини, способи вчинення правопорушення (наприклад, у випадках незаконного полювання або рибальства).

Отже, об'єктивна сторона екологічного правопорушення становить сукупність зовнішніх ознак протиправного діяння. Екологічне правопорушення може бути вчинене як шляхом активних дій (наприклад, незаконна порубка лісу), так і шляхом бездіяльності (наприклад, неповідомлення відомостей про аварійні ситуації на водних об'єктах).

Наприклад, якщо порушення вимог щодо охорони надр незначне за ступенем суспільної небезпеки, то відповідальність за це правопорушення настає відповідно до ст. 57 КпАП України, тобто застосовуються заходи адміністративної відповідальності. Якщо ж порушення правил охорони надр створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи навколишньому природному середовищу, то відповідальність настає відповідно до ст. 240 КК України, тобто винні особи несуть кримінальну відповідальність.

Необхідність встановлення причинного зв'язку між протиправною поведінкою та її наслідками — екологічною шкодою є обов'язковою передумовою притягнення до юридичної відповідальності в тих випадках, коли нормою права передбачені матеріально виражені наслідки як елемент об'єктивної сторони складу екологічного правопорушення, так звані матеріальні склади правопорушення (наприклад, знищення або пошкодження лісових масивів — ст. 245 КК України, незаконне полювання — ст. 248 КК України, пошкодження лісу стічними водами, хімічними речовинами, нафтою і нафтопродуктами, шкідливими викидами, відходами і покидьками — ст. 72 КпАП України).

Водночас значна кількість екологічних правопорушень базується на формальних складах. У цих випадках необхідність встановлення причинного зв'язку відпадає, оскільки відповідальність настає зафакт вчинення правопорушення незалежно від настання суспільно небезпечних наслідків (наприклад, порушення вимог пожежної безпеки в лісах — ст. 77 КпАП України, приховування або перекручення відомостей про екологічний стан або захворюваність населення — ст. 238 КК України).

Суб'єктом екологічного правопорушення можуть бути фізичні, в тому числі посадові, особи і особи, які виконують організаційно-господарські та організаційно-розпорядчі функції, а також юридичні особи (підприємства, установи, організації). При цьому слід зазначити, що суб'єктами кримінальної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності можуть бути тільки фізичні особи — громадяни та посадові особи, а суб'єктами адміністративної та цивільно-правової (майнової) відповідальності можуть бути і фізичні, і юридичні особи. Деякі екологічні правопорушення можуть бути вчинені тільки спеціальним суб'єктом, тобто особою, яка за законом, розпорядженням або з інших підстав наділена правами та обов'язками у сфері здійснення певних функцій, завдань, видів діяльності (наприклад, капітан судна, завідувач лабораторії).

Суб'єктивну сторону екологічних правопорушень становить вина у формі умислу чи необережності. Вина є відображенням психічного ставлення правопорушника до дій та їх наслідків. Правопорушення визнається вчиненим умисно, якщо особа, яка його вчинила, усвідомлювала протиправний характер своїх дій чи бездіяльності, передбачала його шкідливі наслідки, бажала чи свідомо допускала настання цих наслідків. Правопорушення вважається вчиненим з необережності, якщо особа, яка його вчинила, передбачала настання шкідливих наслідків своїх дій чи бездіяльності, але легковажно розраховувала на їх відвернення, або не передбачала можливості настання відповідних наслідків, хоча повинна була й могла їх передбачити.

Тільки в окремих випадках вина не є обов'язковим елементом екологічних правопорушень. Це стосується цивільно-правового відшкодування шкоди, завданої джерелом підвищеної небезпеки (статті 1187 та 1188 ЦК України).

Мотив і мета можуть мати значення як для юридичної кваліфікації екологічного правопорушення, так і для індивідуалізації застосування засобів відповідальності (покарання, стягнення).

Можна виділити такі функції юридичної відповідальності за екологічні правопорушення: забезпечувальна; —превентивна; —компенсаційна;—стимулююча; — виховна; — каральна —.

Юридична відповідальність за екологічні правопорушення виникає у випадках вчинення екологічного правопорушення, тобто правопорушення з особливим об'єктом посягання; містить практично весь комплекс механізмів, притаманних різним видам юридичної відповідальності: залежно від виду екологічного правопорушення (злочин, адміністративний проступок, дисциплінарний проступок, цивільно-правовий делікт) вступає в дію той чи інший механізм, характерний для конкретного виду відповідальності.