Глава 3. Политические институты и конституционное право Франции

В послевоенное время Франция прошла два этапа в своем конституционном развитии. Первый этап 1946-1958 гг. - период Четвертой республики - характеризовался сначала широким демократическим подъемом после Второй мировой войны, приведшим к принятию наиболее демократической конституции за всю историю страны. После вступления в силу основного закона 1946 г. фактически установленный политический режим стал противоречить формальным положениям этого акта. Путч в Алжире 1958 г. был использован для установления нового государственного правопорядка. Переход к Пятой республике явился логическим завершением событий и отражением нового соотношения политических сил. На протяжении существования Четвертой республики существовала политическая нестабильность, частая смена правительств, отсутствие устойчивого парламентского большинства в Национальном собрании.

События в Алжире и угроза гражданской войны в самой Франции повлекли принятие парламентом 1 июня 1958 г. закона о наделении генерала Ш.де Гопля полномочиями по выработке конституции. В законе были указаны несколько обязательных условий: основной закон должен быть выработан правительством с последующей передачей на референдум. Парламент образовывал Консультативный комитет, в котором две трети мест принадлежали парламентариям. Кроме этих, формальных условий в законе от 1 июня 1958 г. содержались требования по существу: всеобщее голосование должно оставаться источником власти, а законодательная и исполнительная власть должны быть производными от такого голосования; в конституции должен быть реализован принцип разделения властей - законодательная и исполнительная власти должны быть отделены друг от друга, а судебная власть - должна оставаться независимой с тем, чтобы обеспечивать соблюдение прав и свобод, содержащихся в преамбуле конституции 1946 г. и в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Наконец, правительство должно нести ответственность перед парламентом; последний принцип - конституция должна позволить организовать отношения между Францией и народами ее колонии.

Делегированный способ создания конституции противоречил основным французским традициям выработки основного закона; все республиканские конституции страны разрабатывались парламентскими учреждениями. После разработки проекта сотрудниками Ш.де Гопля, обсуждений в Консультативном конституционном комитете и в Совете министров конституция была передана на референдум и одобрена на нем 28 октября 1958 г. Этот акт положил начало периоду Пятой республики; она стала 17-ой с 1789 г. и основным законом 22-го по счету политического режима в стране[7]. Первый абзац статьи 91 конституции предоставил правительству право в течение четырехмесячного срока с момента промульгации этого акта принимать все меры законодательного характера, необходимые для применения конституции и функционирования государственной власти. Этот период оканчивался в полночь 4 февраля 1959 г. За указанное время правительство приняло 296 ордонансов, некоторые из которых были необходимы на момент издания, но многие могли быть востребованы только в будущем. В результате такой делегации была создана нормативная база для существования Пятой республики, учрежден новый конституционный режим.

* * *

Для Франции всегда был характерен политический плюрализм. В стране действуют несколько десятков политических партий; они возникают на политической сцене, приходят в упадок, исчезают, сливаются, блокируются, меняют ориентацию и названия. Статус партий впервые во французской конституционной истории был обозначен в основном законе 1958 г.: "Политические партии и группировки содействуют выражению мнении голосованием. Они создаются и осуществляют свою деятельность свободно. Они должны уважать принципы национального суверенитета и демократии". В отличие от других стран партии во Франции не обладают какими-либо специфическими юридическими признаками, отличавшими бы их от других ассоциаций и объединений. Правовое положение партий подпадает под общий режим ассоциаций. Партии образуются свободно путем подачи декларации в административные органы. Свобода образования политических партий признана Конституционным советом в решении от 16 июля 1976 г. в качестве "основного принципа, признаваемого законами Республики". Свободное создание - образование без какого-либо разрешения. Ассоциации, в том числе и партии, не зарегистрированные в соответствии с установленной процедурой, не обладают какой-либо юридической правоспособностью, хотя при некоторых чрезвычайных обстоятельствах такая правоспособность признается судебными органами. Другими словами, не зарегистрированные ассоциации по общему праву не пользуются правами юридического лица.

Можно назвать лишь несколько наиболее крупных политических партий, действующих на французской политической сцене. Французская социалистическая партия, основанная в 1920 г., реорганизованная в 1971 г., входит в Социалистический интернационал; она включает около 180 тыс. членов. Движение левых радикалов, созданное в 1972 г., объединяет около 30 тыс. членов. Французская коммунистическая партия, основанная в 1920 г., насчитывает около полумиллиона членов. Буржуазная партия - Объединение в поддержку Республики - основана в 1958 г.; она объединила сторонников генерала Ш.де Гопля; включает около 900 тыс. членов. Представляющая интересы средней и крупной буржуазии Республиканская партия образована в 1966 г. (около 160 тыс. членов). Правоцентристская буржуазная партия "Центр социальных демократов" образована в 1976 г. и имеет 30 тыс. членов. Ультраправый Национальный фронт основан в 1972 г. - насчитывает в своих рядах 25 тыс. сторонников. На всеобщих выборах 1993 г. в Национальное собрание участвовало около 40 более мелких партий, включая партии Корсики и заморских департаментов.

После многочисленных скандалов несколькими законами в 1988 и 1990 гг. были введены ограничения на финансирование политических партий со стороны частных лиц и нормы о государственной поддержке партий. Финансирование со стороны государства распределяется на две части: одна - для партий и политических группировок, выставивших во Франции (исключая заморские департаменты и территории) кандидатов по меньшей мере в 75 избирательных округах при избрании Национального собрания, и вторая часть - финансирование партий и группировок, представленных в парламенте в зависимости от численности их фракции. Контроль за финансированием возложен на Национальную комиссию за контролем счетов по избирательной кампании и на выборах. В случае, если политическая партия не опубликует своих финансовых отчетов, то она лишается права на государственную субсидию в следующем году.

Конституция Франции

Конституция 1958 г. состоит из короткой преамбулы и 16 разделов, разбитых на 93 статьи, причем ряд из них имеют нумерацию со значками (ст. 53, 54, 68, 88). В конституции отсутствует обычная для современных актов глава о правах и свободах. Преамбула ограничивается отсылкой к Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и к преамбуле конституции 1946 г., которая в этой части с чисто юридической точки зрения остается в силе. Конституционный совет в своих решениях указывал на Декларацию и преамбулу конституции 1946 г. как на составные части действующей конституции и включил их в тот блок законов, соответствие которому он проверяет. С редакционной точки зрения конституция 1958 г. недостаточно четко сформулирована, хотя при первом чтении напоминает достаточно логичный и простой документ. Так, статья 89 в пересмотре основного закона допускает несколько толкований. Статья 34 указывает: "Закон устанавливает правила", а в следующей фразе в той же статье: "Закон в равной мере устанавливает правила". Кажется, что это две редакции одного понятия, накладываемые друг на друга. В то же время нельзя не заметить, что ряд положений основного закона отличаются предельной четкостью и ясностью. Данное утверждение относится к основным институтам государства, к нововведениям, утвержденным этим актом. Например, четко или во всяком случае достаточно четко очерчена сфера компетенции парламента, процедура, применяемая при постановке вопроса об ответственности правительства перед Национальным собранием.

Конституция 1958 г. определила основные параметры государства, установив, что Франция является неделимой, светской, демократической и социальной республикой. Принцип республики: “Правление народа, по воле народа и для народа" (ст. 2). Эта статья повторяет нормы статей 1 и 2 основного закона 1946 г. Республиканская форма правления является традиционной для страны, хотя известно несколько периодов, когда она имела иные формы (две империи, например). Конституция учреждает смешанную республиканскую форму, если для ее определения исходить из существующих в настоящее время представлений о форме правления. Указанный характер республики определяется: глава государства (президент) избирается помимо парламента, а премьер-министр назначается президентом без согласия высшего представительного органа (признаки президентской республики); в то же время правительство несет ответственность перед нижней палатой парламента (парламентская форма правления). С формальной точки зрения президент не может отозвать премьер-министра.

В основном законе закреплено чрезвычайно важное положение о том, что республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра (последний абзац статьи 89). В этом акте содержатся важнейшие, хотя и не очень обширные положения о характере французского государства. Неделимость республики - константа французского республиканского государства. Покушение на неделимость, на целостность его территории наказуемо согласно статей Уголовного кодекса; такие действия квалифицируются как преступление против безопасности государства. Состав государства может быть изменен только в соответствии с нормами третьего абзаца статьи 53: "Никакая уступка, никакой обмен, никакое присоединение территории не является действительным без согласия заинтересованного населения". В одном из решений Конституционного совета эта статья была интерпретирована так, что указывалось на возможность уступки территории иностранному государству и на возможность создания независимого государства или присоединения к независимому государству. В настоящее время Франция включает следующие территориальные структуры: 101 департамент, из коих 96 находится в метрополии и 5 "за морем" (Гвиана, Гваделупа, Мартиника, Реюньон и Сен Пьер-э-Микелон), одна территория со специальным статусом - Майотт, четыре заморских территории (Новая Каледония, Полинезия, Валлис э Фютюна, Южные и Арктические территории).

Франция - светское государство, т.е. в нем отсутствует официальная религия, а граждане обладают полной свободой вероисповедовать любую концессию, либо никакой не исповедывать. Однако, утверждение, что государство обеспечивает свободу совести еще не означает, что не может иметь каких-либо отношений с церквами, действующими на его территории. Эльзас и Лотарингия всегда имели конкордатный режим отношений со Святым престолом; Гвиана не признает принципа отделения церкви от государства. Уголовный кодекс содержит норму, согласно которой подлежат ответственности священнослужители, которые совершают обряд бракосочетания до заключения гражданского брака.

Термин "демократическая" республика впервые был включен в конституцию 1848 г. (п. 2 вступления) и означал введение только для мужчин всеобщего избирательного права. В настоящее время значение этого термина во французской литературе остается примерно тем же; согласно статье 3 действующего основного закона всеобщее избирательное право может быть прямым и косвенным, а также равным и тайным. Этот термин подтверждает принадлежность национального суверенитета народу и выражается в триединой формуле: "правление народа, по воле народа и для народа". Термин "социальная республика" впервые был включен в конституцию 1946 г. и воспроизведен в действующем акте. В середине 40-х гг. текущего столетия для учредителей конституции Четвертой республики этот термин означал развитие политической, экономической и социальной демократии. В преамбуле конституции 1946 г. эти принципы были провозглашены "особо необходимыми в наше время". Конституция 1958 г. таким образом подтвердила развитие названных принципов и целей.

Важнейшей нормой акта 1958 г. является положение об источнике государственной власти, закрепленным в статье 3: "Национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума. Никакая часть народа, никакая отдельная личность не могут присвоить себе его осуществление". Эта формула была воспринята из акта 1946 г. (ст. 3) и еще раз подтверждает демократический характер государства.

Конституция 1958 г. установила правила взаимодействия с международным правом. Никакое положение, имеющее конституционную сипу, ни преамбула акта 1946 г., ни основной закон 1958 г. не дают права утверждать о верховенстве международного права по отношению к конституции. Механизм контроля за таким соответствием установлен в статье 54, которая указывает, что учредители конституции не хотели, чтобы существовали противоречия между международным правом и основным законом. Конституционный совет по запросу президента республики, премьер-министра, одного из председателей парламентских палат, 60 депутатов или 60 сенаторов разрешает вопрос, находится ли международное соглашение, заключенное исполнительной властью или другим органом государства, в противоречии с основным законом, и если такое противоречие имеется, то процедура ратификации или принятия такого соглашения должна быть отложена до соответствующего изменения конституции. О том же говорит и статья 11 конституции, позволяющая президенту республики передавать помимо парламента на референдум договоры, которые, не противореча конституции, отразились бы на функционировании государственных институтов. Одновременно в конституции содержится норма (ст. 55) о том, что международные договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, имеют силу, превышающую силу законов с момента опубликования, при условии применения каждого соглашения или договора другой стороной. Последние слова этой статьи устанавливают принцип взаимности. В целом же в данном случае введен в действие принцип - договоры имеют надзаконодательную сипу. Практика Конституционного совета подтверждает это положение.

Конституция 1958 г. достаточно приспособлена к условиям международной интеграции, непрерывно развивающейся в Европе. В частности, поправки, включенные в этот акт на референдуме в июне 1992 г. говорят о добровольной передаче Францией в ведение Европейских сообществ соответствующей компетенции (ст. 88-1); на началах взаимности Франция признает за Европейским экономическим и финансовым союзом право устанавливать режим общих границ (ст. 88-2), она предоставляет опять-таки на началах взаимности избирательное право гражданам других государств этого Союза на выборах в свои муниципальные органы (ст. 88-3).

Процедура пересмотра конституции установлена в ее XVI-ом разделе, содержащим лишь одну 89-ю статью. Порядок изменения включает две стадии: 1) внесение поправок и их принятие; 2) ратификация этих поправок. Инициатива внесения поправок принадлежит президенту республики, действующему по предложению премьер-министра, и парламентариям. В первом случае речь теоретически идет об инициативе главы государства на основе предложений премьер-министра; практика говорит о формальном характере этого положения. Обычно решение главы государства принимается до предложения премьер-министра. Теоретически предложение президента вносится в любую из палат парламента. Парламентарии часто пользуются правом внесения поправок в конституцию. Закон об изменении основного закона должен быть принят палатами парламента в идентичной редакции. Вторая фаза - ратификация - может быть осуществлена двумя способами. Основной - ратификация на референдуме, на котором достаточно получения простого большинства голосов избирателей. Однако, президент может передать проект, первоначально исходящий от правительства, на ратификацию парламента, созываемого в качестве конгресса; т.е. президенту принадлежит право выбора способа ратификации. На общем собрании парламентских палат проект считается одобренным, если он получит 3/5 общего числа поданных голосов. Конгресс может только принять или отвергнуть переданные ему поправки и не может вносить в них изменения.

Внесение поправок с одобрением на референдуме было впервые осуществлено в июне 1992 г., когда в конституцию был включен раздел о Европейских сообществах и Европейском союзе (ст.ст. 88-1 - 88-4) и внесены нормы в некоторые другие статьи (например, в статью 2 - "Французский язык является языком Республики"). Хотя в 1962 г. были изменены ст.ст. 6 и 7 основного закона на референдуме, но последний был антиконституционным, так как процедура статьи 89, единственно законная в данном случае, не была использована. Президент провел это голосование на основании статьи 11 конституции. Второй способ ратификации - утверждение поправок в конгрессе - применялся неоднократно. После Ш.де Гопля ни один из президентов не рискнул прибегнуть к процедуре статьи 11 для изменения конституции.

Права и свободы граждан

Права и свободы граждан во французском конституционном праве закрепляются довольно своеобразно. В основном законе 1958 г. отсутствует специальный раздел или глава о правах и свободах. Здесь лишь имеется отсылочная норма в преамбуле к Декларации прав человека и гражданина 1789 г., дополненной преамбулой конституции 1946 В самом тексте конституции права и свободы содержатся только в нескольких разрозненных статьях: подтверждается принцип равенства перед законом всех граждан независимо от происхождения, расы или религии (ст. 2), признается характер Республики, как неделимой, светской, демократической и социальной (отсюда можно делать общие выводы о характере прав человека), говорится о суверенитете и праве голоса, о плюрализме политических партий и об уважении демократических принципов (ст.ст. 3 и 4). Кроме того, статья 34 относит к сфере закона установление правил, касающихся гражданских прав и свобод, статья 53 говорит о праве народов на самоопределение, статьи 64 и 66 - о независимости судебной власти, как гаранта прав и свобод.

Другими словами, в действующем основном законе нет детального регулирования прав и свобод; они здесь "неосязаемы", требуется обращение к другим источникам. Решения Конституционного совета в определенной мере являются также таким источником. В нескольких решениях этот орган указал, что Декларация 1789 г. и преамбула конституции 1946 г., а также “основные принципы, признаваемые законами Республики", являются основными частями действующей конституции и, стало быть, содержат нормы о правах и свободах. В этих решениях встречается и толкование конкретных прав и свобод. Например, в решении от 15 января 1981 г. определяется понятие "безопасность и свободы"; "свобода ассоциации" (16 июля 1971 г.); свобода совести, образования (22 ноября 1977 г.); распространение мнений (22 июля 1982 г.); личные права (12 января 1977 г.); право собственности и свобода предпринимательства.(16 января 1982 г.); право на забастовку и профсоюзные права и т.д.

Декларация 1789 г. провозгласила естественные права человека и гражданина, т.е. права, как бы всегда индивиду присущие. По нынешним временам этот круг прав и свобод не кажется особенно обширным; однако нельзя не учитывать времени принятия Декларации, которая до сих пор остается наиболее известным актом такого рода. В Декларации указан принцип равенства: “Люди рождаются и остаются равными в правах" (ст. 1), потому что они рождаются людьми в одинаковой мере. Равенство является необходимым следствием естественного характера прав. Декларация включает некоторые общие правила, необходимые для реализации прав и свобод. Например, статья 4 устанавливает, что "свобода состоит в возможности делать все, что не наносит вреда другому: таким образом, осуществление естественных прав человека имеет лишь те границы, которые обеспечивают другим членам общества пользование этими же правами. Эти границы могут быть установлены только законом". В статье 5 провозглашается не менее важный принцип: "Все что не запрещено законом, тому нельзя ставить препятствия; никто не может быть принужден к исполнению того, что не предписано законом". В этом акте закреплены и конкретные права и свободы - права в судебной области (ст.ст. 7-9), свобода мнений, слова, печати, право собственности.

В преамбуле конституции 1946 г. содержатся нормы о равенстве прав мужчин и женщин, которые должны быть гарантированы законом, право убежища, свобода мнений, право на получение образования. Государство должно организовывать бесплатное и светское образование. Здесь же находятся экономические и социальные права: право на труд и обязанность трудиться, профсоюзные права и свобода профсоюзной деятельности, право на забастовку, которое осуществляется "в рамках законов, которые его регламентируют", участие трудящихся в определении условий труда и в управлении предприятиями, закрепляется возможность национализации имущества и предприятий, эксплуатация которых "имеет или приобретает черты национальной общественной службы или фактической монополии", защита нацией здоровья и материальной безопасности, солидарность и равенство в отношении расходов, возникающих в результате национальных бедствий.

Согласно преамбуле конституции 1946 г. "основные принципы, признанные законами Республики", также входят в конституционный блок; другими словами, конституционные нормы могут содержаться и в законах, принятых в период всех существовавших четырех республик и существующей Пятой. Так, в период Второй республики (1848-1851 гг.) были включены в число конституционных прав и свобод (конституция от 4 ноября 1848 г.) право всеобщего голосования (ограниченное только голосованием мужчин), отмена рабства, тогда еще практиковавшегося в колониях, отмена смертной казни за политические преступления, неприкосновенность жилища, свобода ассоциаций и манифестаций, свобода труда и промышленности, бесплатное начальное образование и профессиональное обучение, равенство между патроном и рабочим. В Третьей республике (1870-1940 гг.) не существовало акта под названием "конституция". Основными признавались конституционные законы 1875 г. - всего три с 34 статьями, которые не содержали преамбулы, декларации прав и свобод и статей о них. Эти конституционные законы регулировали систему центральных органов власти. Некоторые из актов, принятых в этот период, содержат нормы о правах и свободах, в настоящее время признаваемых Конституционным советом в качестве конституционных. Вот некоторые из них: свобода собраний (1881 г.), обязательное светское и бесплатное образование (1881-1882 гг.), свобода печати (1881 г.), свобода профсоюзов (1884 г.), свобода ассоциаций (1901 г.), свобода совести (закон 1905 г. об отделении церкви от государства). В социальной области был принят закон о продолжительности рабочего времени, но право на забастовку было провозглашено только преамбулой конституции 1946 г.

Защита прав и свобод во французской правовой доктрине и практике имеет два аспекта: во-первых, защита от посягательств законодателя и, во-вторых, от посягательств органов государства, юридических и физических лиц. Поскольку права и свободы носят конституционный характер, то их защита от посягательств законодателя, т.е. парламента, осуществляется Конституционным советом в промежуток времени между принятием парламентом акта и его промульгацией президентом республики по требованию ограниченного числа субъектов обжалования (см. ниже). Что же касается административных актов, могущих содержать нормы, нарушающие конституционные права и свободы, то высший орган административной юстиции - Государственный совет - рассматривает такие акты с точки зрения их соответствия основному закону, если они изданы в качестве самостоятельных, а не на основе закона, который эти акты развивает и применяет. В последнем случае Совет не рассматривает вопрос о конституционности административных актов[8].

Нарушение прав и свобод юридических лиц является предметом рассмотрения общих, т.е. уголовных, гражданских и административных судов. В первом случае - если такое нарушение предусмотрено уголовным законом; во втором - когда возможны гражданские санкции (например, разглашение журналистом сведений о частной жизни лица); в третьем - при превышении государственным органом своих полномочий.

По поводу нарушения прав и свобод можно обратиться и к парламентскому посреднику - французскому омбудсману, - который, однако, не обладает практически собственными полномочиями по расследованию нарушении, а может лишь обращать внимание на таковые соответствующих государственных органов. На практике к посреднику обращаются не часто.

Защита прав и свобод физических лиц и неправительственных организации может осуществляться и на международном уровне, в частности, в рамках ООН. Франция ратифицировала Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., а также Факультативный протокол к первому из них. Кроме того, Франция является участником большого числа международных соглашении, затрагивающих права и свободы граждан. Она - участник европейской системы защиты прав человека, ратифицировав 3 мая 1973 г. Европейскую конвенцию по правам человека 1950 г., а впоследствии и дополнительные протоколы к этому акту. Франция признала для себя обязательной юрисдикцию Европейской комиссии по правам человека и Европейского суда по правам человека. Другими словами, любое физическое лицо или неправительственная организация, не добившись защиты прав и свобод, предусмотренных в названной Конвенции и протоколах в национальных судебных инстанциях, могут обращаться в указанные органы Совета Европы.