Глава 7. Политические институты и конституционное право Швейцарии

Швейцария - небольшое государство в центральной Европе, никогда не имевшее монархической формы правления. В ней в большей мере, чем в других странах, избирательный корпус обладает непосредственной властью. В этой стране чрезвычайно развиты институты непосредственной демократии. Кроме того, будучи старейшей в Европе федерацией, Швейцария занимает особое положение на континенте. Уже в ХVII-ХVIII в. она придерживалась нейтралитета в европейских войнах. В эпоху Великой французской революции нейтралистская традиция была прервана и в 1789 г. Гельветическая республика (так называлась в то время Швейцария) заключила с Францией договор. Нейтралитет Швейцарии был восстановлен после поражения Наполеона. 20 ноября 1815 г. в Париже Россия, Англия, Франция, Пруссия и Испания подписали акт о признании нейтралитета Швейцарии и о неприкосновенности ее территории.

В настоящее время на политической арене Швейцарии действует несколько партий, важнейшими из которых являются: Радикально-демократическая, основанная в 1848 г., включающая 120 тыс. членов и выражающая интересы крупной финансовой и промышленной буржуазии; Христианско-демократическая, образовавшаяся в 1912 г., защищающая интересы крупного капитала кантонов с преобладающим католическим населением (60 тыс. членов); Социал-демократическая, основанная в 1888 г. Эта партия входит в Социалистический интернационал и включает 50 тыс. членов; Демократический союз центра (в немецкоговорящих кантонах называется Швейцарской народной партией) образовался в 1971 г. и выражает взгляды средней и крупной буржуазии и зажиточного крестьянства (около 50 тыс. членов). Швейцарская либеральная партия образована в 1913 г. Она защищает интересы крупной франкоязычной буржуазии и кантона Базель (около 10 тыс. членов); Союз независимых образован в 1936 г. - мелкобуржуазная партия, включающая около 6 тыс. членов; Швейцарская партия труда, созданная в 1944 г. на базе компартии, придерживается коммунистической идеологии.

Конституция Швейцарии

Конституция Швейцарии была принята в 1874 г.; она отразила процесс вовлечения страны в капиталистическое развитие Европы, требовавший усиления централистских начал в государственном управлении. До принятия этого акта в Швейцарии действовала конституция 1848 г. Новый закон сохранил прежнюю структуру и в момент принятия, как и в настоящее время, он включает короткую преамбулу, три главы и переходные положения.

Конституция 1874 г. имеет религиозную окраску, поскольку преамбула начинается словами "Во имя Всемогущего Бога", что является отражением роли церкви, игравшей значительную роль в политической жизни; сейчас эта формула созвучна религиозным настроениям большей части населения страны. Собственно текст конституции включает 1% статьи в номерном порядке. За свою историю она подвергалась многочисленным изменениям и к 1985 г. в этот акт были включены 54 новые статьи, причем 52 из них были оставлены под существующими номерами, но с прибавлением латинских слов "бис", "тер" и т.д., а 54 статьи были отменены или изменены (из них 39 - один раз, 9 - дважды, 3 - трижды и 3 - пять раз). Две статьи (51 и 52) имеют только числовые обозначения без текста. Из фактических 173 статей (по номерам 121) только 84 отражают первоначальный текст основного закона 1874 г. В результате частых изменении конституция в значительной мере утратила свое единство и внутреннюю связность. По сравнению с новыми и новейшими конституциями других западноевропейских стран швейцарский закон проигрывает и по форме и по содержанию. В действующей конституции отсутствует, например, специальный раздел о правах и свободах, не закреплены многие из них, не названы принципы внутренней организации швейцарского государства. Хотя в преамбуле названы цепи Швейцарского союза - поддержание и укрепление единства, силы и чести Швейцарской нации, - но в этом акте ничего не говорится о целях государства, о задачах, возлагаемых на конфедерацию и кантоны. Больше того, в конституции отсутствует раздел о распределении компетенции между федерацией и кантонами. Первая глава содержит разнообразные нормы - о преимущественных правах федерации, о правах и свободах швейцарских граждан, о гражданстве, финансовые и налоговые положения и т.д. Вторая глава посвящена структуре органов центральной власти и третья - пересмотру федеральной конституции.

Текст конституции 1874 г. формировался в разные исторические эпохи, поэтому он отражает различные политические события, условия, потребности. "Разнокалиберности", "разномастности", неравноценности различных частей и положений конституции сильно способствовало изменение порядка внесения в нее поправок, произведенное 5 июля 1891 г., когда была введена в основной закон возможность его изменения путем народной инициативы. Можно, например, указать ряд статей этого акта, отражающих борьбу в стране по различным вопросам, конфликты интересов различных групп населения и организаций. Среди таких норм выделялись: введенная в 1893 г. и действовавшая в течение более 80 лет статья 25 бис о запрещении убоя скота без предварительного оглушения до выпуска крови (в декабря 1973 г. содержание этой нормы было изменено, теперь она говорит о защите животных); действующие нормы о заготовках зерна (ст. 23 бис); о водном хозяйстве (ст. 24 бис); о защите болот и заболоченной местности особой красоты (п. 5 ст. 24 сексти); о праве конфедерации издавать законоположения в отношении охоты и рыбной ловли, особенно в целях сохранения крупной дичи в горах (ст. 25); о спиртных напитках (ст.ст. 32 бис, 32 тер, 32 катер); об игорных домах (ст. 35); о налогах на горючее (ст. 36 тер) и др.

Конституция 1874 г. установила в Швейцарии федеративную форму территориального устройства, которая за время существования проделала значительную эволюцию. Примерно половина всех внесенных в конституцию изменений связана с усилением центральной власти в стране.

По форме правления Швейцария - парламентарная республика, имеющая некоторые особенности по сравнению с классической моделью. В стране нет главы государства - специально избираемого президента; номинально таковым признается председатель конфедерации - председатель правительства, получающий свои полномочия сроком на один год. Председатель конфедерации обладает лишь председательскими и техническими функциями, как глава правительства это лицо также не имеет каких-либо особых прав; он лишь "первый среди равных" министров. Одним из определяющих признаков для установления формы правления является, как известно, вопрос об ответственности правительства. В конституциях, законодательстве и регламентах палат Федерального собрания отсутствует ответ на этот вопрос, хотя депутаты обладают некоторыми традиционными формами контроля. Они могут задавать вопросы, вносить интерпелляции, которые фактически представляют собой вопрос с дебатами. Нигде не говорится о возможности ухода правительства в отставку и об условиях такой отставки. Конституция не предусматривает важнейших прав парламента по отношению к правительству - вотума недоверия и резолюции порицания.

В парламентарных республиках, - и это общепринято, - вопрос о партийности правительства всегда стоит достаточно четко - право на формирование правительства получает та политическая партия или партии, которая или которые обладают большинством мест в парламенте (обычно в нижней палате). В конституции 1874 г. и в регламенте совместно заседающих палат Федерального собрания (а именно они формируют правительство) ничего не говорится о влиянии партий на этот процесс, хотя они непременно участвуют в формировании и в палатах имеются партийные фракции. Если в классической модели парламентарной республики получивший инвеституру глава правительства представляет его членов парламенту, то в Швейцарии эти члены избираются тайным голосованием и притом раздельно по каждой должности. Если же учесть, что в Швейцарии в настоящее время нет монопольно господствующей партии, то, во-первых, правительство может оказаться разнопартийным (хотя консультации между лидерами фракций проводятся), и, во-вторых, личный момент при голосовании, вероятно, может иметь большее значение, чем в классических парламентарных странах.

Как уже говорилось, конституция 1874 г. весьма неоднородный документ, регулирующий не только государственно-правовые отношения, но и вопросы административного, финансового, экологического и других отраслей права. Все же можно назвать определяющую тенденцию в развитии конституции - постоянное, непрекращающееся усиление центральной, т.е. федеральной власти, что выражается во все увеличивающемся числе областей федерального и смешанного (т.е. конкурирующего, параллельного и др.) регулирования.

Еще одним заметным итогом более чем векового развития конституции 1874 г. стало некоторое расширение содержащихся в ней прав и свобод граждан. Еще в 1879 г. было внесено дополнение о запрещении смертной казни за политические деликты, в 1880 г. - о страховании по болезни, в 1891 г. - о включении народной инициативы в процедуру изменения основного закона, в 1945 г. - об охране семьи, в 1971 г. - о предоставлении женщинам избирательного права, в 1981 г. - о равенстве в правах мужчин и женщин и некоторые другие.

По способу изменения конституции 1874 г. относится к числу "жестких". Различаются два вида пересмотра - полный и частичный. Инициаторами полного пересмотра могут выступать одна или обе палаты Федерального собрания или 100 тыс. избирателей; после внесения инициативы проводится национальный референдум. Если большинство избирателей выскажется за такой пересмотр, то обе палаты парламента переизбираются с тем, чтобы выработать новый текст конституции. После этого проект передается на референдум, на котором требуется для одобрения получения двойного большинства - большинства избирателей и большинства кантонов. За время существования действующей конституции неоднократно предлагался полный пересмотр (например, в 1917 и 1945 гг.), но только однажды был проведен референдум о необходимости такого пересмотра. 8 сентября 1935 г. такая инициатива была отвергнута 511578 избирателями против 196135 при участии в голосовании 60,9% избирательного корпуса. В 1965 г. в обеих палатах Федерального собрания была начата процедура полного пересмотра, продолжающаяся до сих пор и отличающаяся обстоятельностью и тщательностью подготовки. Новый вариант проекта конституции, выработанный департаментом юстиции и полиции 30 октября 1985 г., имеет вполне современный вид; в нем есть, например, раздел о правах и свободах граждан, разделы о целях государства, о принципах государственной деятельности; в акте одновременно сохранены особенности швейцарского государственного строя, в частности, оставлены институты непосредственной демократии. Однако, до сего времени не было проведено референдума о необходимости полного пересмотра.

Инициаторами частичного пересмотра могут выступать либо Федеральное собрание, либо 100 тыс. избирателей. Если инициаторы являются избирателями, то предлагаемые изменения в каждую статью или новые статьи должны быть предметом отдельной инициативы. Народная инициатива может быть составлена в общих выражениях (неоформленная народная инициатива) или в форме конкретных статей. Если инициатива представлена в первом виде, то палаты Федерального собрания, принявшие эту инициативу, предлагают пересмотр в указанном направлении. Когда палаты такую инициативу не одобряют, то вопрос о пересмотре должен быть вынесен на референдум. Если на таком голосовании получено "да" пересмотру, то Федеральное собрание его предлагает в соответствии с одобренным решением.

Когда инициатива о пересмотре предложена в форме конкретных статей (оформленная инициатива) и Федеральное собрание такой пересмотр одобряет, то проект передается на голосование народа и кантонов. Если Федеральное собрание не одобряет предложенную инициативу, то оно может выработать свой собственный отдельный проект и рекомендовать народу отвергнуть предложенный в порядке народной инициативы проект и голосовать за свой контрпроект или за свое предложение об отклонении народной инициативы. На 1-ое апреля 1989 г. было внесено в конституцию 114 поправок, отклонено 115; кроме того, было отвергнуто 10 народных неоформленных инициатив. В целом швейцарские избиратели испытывают больше доверия к проектам и контрпроектам Федерального собрания при частичном пересмотре. Только 25% предложений Собрания отклоняется на референдумах, тогда как проектам в порядке народной инициативы очень редко удается получить большинство голосов избирателей и кантонов. Например, на 31 декабря 1986 г. по 128 проектам парламента было одобрено 91 и 37 отклонено; по народной сформулированной инициативе было получено 8 "да" и 73 "нет"; из 26 контрпроектов Федерального собрания избиратели одобрили 17 и 9 отклонили.