Институты непосредственной демократии

Институты непосредственной демократии широко практикуются в Швейцарии на различных уровнях. Их появлению на национальном уровне предшествовало широкое применение различных голосований в кантонах и коммунах. На федеральном уровне основными этапами развития этих институтов были: народная инициатива в конституционной области включена в основной закон в 1891 г.; международные договоры неопределенной продолжительности или на срок более 15 пет стали предметом факультативного референдума с 1921 г.; в 1949 г. вследствие народной инициативы стало возможным передавать на факультативный референдум федеральные постановления, если продолжительность их действия превышает годичный срок; не терпящие отлагательства федеральные постановления, нарушающие конституцию страны или со сроком действия более одного года, должны передаваться на референдум в обязательном порядке. Эти новые конституционные нормы были включены в качестве ответной меры на действия парламента, злоупотреблявшим (особенно во время Второй мировой войны) правом издавать акты с оговоркой о неотлагательных обстоятельствах, что позволяло этим актам избегать передачи на народное голосование. В 1977 г. была принята очередная поправка к конституции, согласно которой присоединение Швейцарии к организациям коллективной безопасности или наднациональным сообществам должно быть предметом обязательного референдума. Кроме того, на факультативный референдум могут передаваться не только международные договоры неопределенной продолжительности и не подлежащие денонсации, но также и другие договоры; в последнем случае референдум может проводиться по решению обеих палат Федерального собрания.

На национальном уровне таким образом существует два института непосредственной демократии - народная инициатива и различные виды референдума (обязательный, факультативный, отклоняющий, конституционный, законодательный, по международным вопросам).

Об институтах непосредственной демократии при общем или частичном пересмотре конституции мы уже говорили. Действующая швейцарская конституция не предусматривает института народной инициативы при принятии простых законов. В этой сфере возможно только проведение отклоняющего референдума по требованию 50 тыс. избирателей или 8 кантонов в течение 90 дней до вступления закона в силу. Кантоны еще ни разу не воспользовались этим правом. Такие же правила распространяются и на федеральные постановления общего значения, вступление в силу которых не требует отлагательства. Они теряют сипу через год после их принятия Федеральным собранием, если в течение этого года не получат одобрения народа, в этом случае действие таких постановлений не может быть восстановлено (ст. 89 бис конституции). Могут проводиться факультативные референдумы и по некоторым международным договорам, если того потребуют опять-таки 50 тыс. избирателей или 8 кантонов. К таким актам согласно ст. 89 конституции относятся соглашения, имеющие неопределенную продолжительность действия и не подлежащие денонсации, а также влекущие многостороннюю унификацию права и предусматривающие присоединение к международной организации (как уже говорилось присоединение к организациям коллективной безопасности и к наднациональным сообществам передаются на референдум в обязательном порядке). Кроме того, по решению палат Федерального собрания указанные нормы о факультативном референдуме могут применяться и к другим договорам, не обладающим названными выше признаками.

На кантональном уровне институты непосредственной демократии распространены в большей мере, чем на федеральном. Наибольший интерес представляют ландсгемайнде - т.е. общий сход всех граждан в кантонах и полукантонах - Гларус, Обвальден, Нидвальден, Аппенцелль-Ауссерроден и Аппенцепль-Иннерроден. Численность участников таких собраний доходила в Гларусе до 10 тыс. избирателей в середине 80-х гг., хотя в Нидвальдене и Обвальдене соответственно собиралось 2,5 тыс. и 1,1 тыс. граждан. Последние цифры считаются показательными и для обеих частей кантона Аппенцепль. Компетенция ландсгемайнде весьма широка - они избирают органы исполнительной власти в составе 7-9 человек и председателя этого органа, производят полный или частичный пересмотр своих конституций и многое другое.

Народная законодательная инициатива в швейцарских кантонах достаточно распространена и принадлежит различному числу граждан. В кантонах, где нет ландсгемайнде, она требует несколько меньшего числа подписей, чем инициатива о конституционном пересмотре. Такая инициатива, передаваемая затем на народное голосование, т.е. на референдум, требует 800 подписей в кантоне Цуг, 1000 - в Шафхаузене, 2000 - в Жюре, 2500 - в Тургау, 4000 - в Люцерне, 6 тыс. - в Фрибуре и в Невшатепе, 18 тыс. - в Женеве, 12 тыс. - в Берне и в Во и т.д. Инициатива может быть оформленной и неоформленной.

Во всех кантонах проекты конституционного пересмотра должны передаваться на референдум, на котором предлагаемые изменения должны собрать абсолютное число голосов. Общий пересмотр основного закона требует число подписей от одного избирателя в кантоне Гларус и 300 - в полукантоне Аппенцелль-Иннерроден до 12 тыс. - в Во и самое большое в 15 тыс. в кантоне Берн. В кантоне Цюрих пересмотр конституции по народной инициативе влечет автоматическое возобновление полномочий Большого совета - т.е. кантонального парламента. Народная инициатива с последующим голосованием по поводу простого закона требует почти всегда того же числа подписей избирателей, что и по конституционным вопросам, а иногда чуть меньше (например, в кантоне Берн - 12 тыс. вместо 15 тыс., в Сант-Галлоне - 4 тыс. вместо 8 тыс.). Законодательный референдум по народной инициативе предусмотрен в 16 кантонах; в 4-х из них такое голосование должно проводиться и по международным соглашениям. Швейцарским кантонам известна и форма обязательного референдума. Например, в соответствии со статьей 77-1 конституции кантона Урн должны быть переданы на голосование "международные договоры, конкордаты и другие соглашения публичного права, которые не соответствуют положениям конституции, ее дополняют или влекут расходы, требующие проведения обязательного референдума".

Отзыв выборных должностных лиц также известен швейцарскому праву, хотя на национальном уровне такой процедуры не существует. Отзыв применяется в десяти кантонах: в Шафхаузене в отношении лиц, осуществляющих исполнительную власть и кантонального парламента по требованию 1 тыс. избирателей; в Валлисе - в отношении парламента по требованию 1,5 тыс. избирателей; 5 тыс. избирателей в Люцерне и Аарау, 11 тыс. - в Тессине, 12 тыс. - в Берне - везде только в отношении парламента; по требованию пятой части граждан, имеющих право голоса, в отношении обеих палат парламента в Тургау и т.д. В отношении кантональных парламентов указанная процедура применяется ко всему составу, а не в отношении отдельных депутатов.

Очевидно, что институты непосредственной демократии обладают рядом достоинств: предоставляют избирателям возможность самим высказываться по поставленным вопросам; служат просвещению населения; позволяют гражданам предложить новые идеи органам исполнительной власти; способствуют развитию местного самоуправления и укреплению позиций кантонов. Такая демократия в условиях Швейцарии имеет и ряд недостатков. В голосовании участвуют избиратели, которые прежде всего руководствуются собственными интересами и представлениями, часто не совпадающими с национальными интересами; избиратели часто отказываются голосовать на референдумах. На национальных референдумах уровень абсентеизма составлял в среднем 58% между 1880 и 1913 гг., 61%- между 1914 и 1944 гг., затем абсентеизм уменьшился до 54% между 1945 и 1959 г., до 41% - с 1960 по 1969 гг. и до 42% с 1970 по 1977 гг. Высокий абсентеизм ведет к тому, что меньшинство избирателей определяют судьбу законопроектов, действие которых в случае их одобрения распространяется на всех граждан.

В цепом в Швейцарии референдумы весьма консервативны по своим итогам, избиратели редко хотят каких-либо перемен, особенно когда предлагаемые реформы затрагивают финансовые проблемы. На проведение голосования часто оказывают влияние и давление "групп интересов", т.е. союзов предпринимателей, профсоюзов и других организаций. Существующий порядок принятия простых законов (поскольку возможно проведение отклоняющего референдума) заставляет парламент действовать с оглядкой, всегда помнить о референдуме. Референдумы производят превентивный эффект. Частое использование этой процедуры, распространение народной инициативы несомненно влияют на престиж парламента (федерального и кантональных), в определенной мере снижают их влияние в государственном механизме.