Принципы российского гражданства

В литературе существует несколько подходов к определению перечня принципов российского гражданства. Так, В.Е. Чиркин выделяет семь признаков российского гражданства: единое гражданство, равное гражданство, экстерриториальное гражданство, свободный характер российского гражданства, неотъемлемость российского гражданства, изменение гражданства Российской Федерации на основании волеизъявления лица, принцип защиты и покровительства гражданина его государством и одновременно обязанности гражданина по отношению к государству (Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 117-119). Некоторые авторы выделяют такой принцип как допустимость двойного гражданства. (Конституционное право России: курс лекций / С.И. Некрасов, Ю.Л. Шульженко, А.Н. Лебедев [и др.]; отв. ред. Ю.Л. Шульженко. - М., 2007. С. 166-167; Конституционное право России: Учебник /Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. - М.: Юристъ, 2003. С. 160-162). Наконец, некоторые авторы выделяют и такой признак как недискриминационный характер российского гражданства (Конституционное право России: курс лекций / С.И. Некрасов, Ю.Л. Шульженко, А.Н. Лебедев [и др.]; отв. ред. Ю.Л. Шульженко. - М., 2007. С. 163-164). Рассмотрим некоторые важнейшие признаки российского гражданства более подробно.

Единство и равенство гражданства. <QUEST14< FONT>Данный принцип российского гражданства закреплен прежде всего в части первой статьи 6 Конституции РФ, которая предусматривает, что "гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения", а также в части второй статьи 4 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации". Некоторые авторы отмечают, что "российские граждане независимо от того, являются ли они таковыми по рождению или приняли гражданство по закону (натурализовались), обладают равными правами и свободами и несут равные обязанности" (Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. М., 1997. С. 105). "права и обязанности гражданина не ставят в зависимость от оснований приобретения гражданства, от времени его приобретения и других обстоятельств" (Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 118). Аналогичную трактовку данного принципа российского гражданства дают такие авторы, как И.С. Яценко (Яценко И.С. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003. С. 205). Данный принцип также означает, что "в законодательстве России не существует разных по своему правовому характеру гражданств субъектов Российской Федерации и самой Федерации" (Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 117), что "республиканское гражданство не обособлено от общероссийского и эффекта двойного гражданства не порождает" (Конституционное право России: Учебник /Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. - М.: Юристъ, 2003. С. 159). Также следует отметить, что невозможно приобрести гражданство республики в составе Российской Федерации и при этом не являться гражданином Российской Федерации, что "институт гражданства Российской Федерации совмещает институт общефедерального гражданства и гражданства республик в её составе. Двухуровневое гражданство предопределено историческими условиями, тем не менее в правовом отношении существование гражданства республики без федерального гражданства невозможно" (Калинин В.Н. Институт гражданства в российском праве (общетеоретический аспект). Автореф. дис. …канд. юрид. наук. М., 2002. С. 8).

Более категоричные выводы по вопросу о соотношении федерального и республиканского гражданства делает С.А. Авакьян, который, апеллируя к толкованию норм Конституции Российской Федерации в практике Конституционного суда Российской Федерации приходит к мнению о том, что "в нашей стране существует только единое гражданство Российской Федерации" (Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003. С. 35-37).

В отличие от некоторых стран, например, Соединенных Штатов Америки Конституция и российские законы не ставят возможность возникновения тех или прав гражданина Российской Федерации в зависимости от оснований приобретения гражданства. Так, Президентом США может лишь стать американский гражданин, являющийся гражданином США по рождению Данный пример стал по сути хрестоматийным и приводится во многих учебниках и монографиях по проблемам гражданства (См., например, Конституционное право России: курс лекций / С.И. Некрасов, Ю.Л. Шульженко, А.Н. Лебедев [и др.]; отв. ред. Ю.Л. Шульженко. - М., 2007. С. 164). Натурализованные граждане такого права не имеют. В отличие от законодательства некоторых иностранных государств, российское законодательство таких ограничений для лиц, получивших гражданство Российской Федерации по иным, чем по рождению, основаниям, не знает. Как указывает в этой связи С.А. Авакьян, "все лица, имеющие гражданство России, имеют одинаковый конституционно-правовой статус, обладают в равной мере правами, свободами, несут обязанности, вытекающие из российского законодательства" (Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003. С. 29). Вместе с тем является допустимым установление определенных требований к осуществлению некоторых прав, свобод, а равным образом обязанностей. В качестве примера такого рода требований в литературе, в частности, указывают на тот факт, что право выдвигаться на пост Президента Российской Федерации обладает лишь гражданин Российской Федерации, проживший на территории Российской Федерации не менее 10 лет (Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003. С. 29).

Недопустимость лишения гражданства и права на изменение гражданства. Данный признак российского гражданства означает, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Как верно отмечает В.Е. Чиркин, "право на выход связано с тем, что гражданство - это не принадлежность лица к государству, а двусторонняя связь, что предполагает расторжение ее по взаимному согласию. Такое расторжение может быть ограничено лишь временно и только по указанным в законе обстоятельствам (обладание государственной тайной, нахождение под стражей по приговору суда, вступившему в законную силу и т.д.)" (Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 118). При этом многие авторы расценивают данный признак российского гражданства как проявление устойчивой правовой связи индивида и государства (Конституционное право России: курс лекций / С.И. Некрасов, Ю.Л. Шульженко, А.Н. Лебедев [и др.]; отв. ред. Ю.Л. Шульженко. - М., 2007. С. 164). Изменение гражданства Российской Федерации на основании волеизъявления лица в том числе значит, что "автоматический характер приобретения или утраты гражданства исключается" (Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 119). При этом "запрет на применение лишения гражданства вытекает из права человека на гражданство, двустороннего характера связей между человеком и государством, образующим отношения гражданства и предполагающего недопустимость расторжения этой связи как одной, так и другой стороной без взаимного согласия" (Хомина И.С. Институт гражданства Российской Федерации: Теоретические и практические вопросы. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 14-15).

Недопустимость высылки граждан РФ за пределы РФ либо выдачи другому государству. Данный принцип сформулирован в статье 61 Конституции РФ: гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству. Аналогичное положение содержится в пункте 5 статьи 4 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".

Допустимость двойного гражданства. Как Конституция РФ, так и Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" допускают возможность для граждан Российской Федерации иметь гражданство другого государства, т.е допускают двойное гражданство (Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. - М.: Юристъ, 2005. С. 524-525). В этом смысле российское законодательство придерживается диаметрально противоположных взглядов на вопросы двойного гражданства, тогда как "в период существования Советского Союза отрицание двойного гражданства было связано, главным образом, со стремлением оградить граждан СССР от зарубежного влияния и зарубежных связей" (Каграманов С.В. Институт гражданства в федеративном российском государстве. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2003. С. 23).

Статья 6 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" гласит: гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации.

В отличие от советского законодательства, исключавшего возможность наличия у гражданина СССР двойного гражданства, статья 62 Конституции РФ предусматривает, что гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации, но подразумевает, что "Российская Федерация признает те правовые последствия, которые вытекают для нее из состояния ее граждан в гражданстве иностранных государств. Однако Российская Федерация не признает подобных последствий, если второе (третье и т.д.) гражданство у российских граждан не основано на законах или международных договорах" (Конституционное право России: Учебник /Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. - М.: Юристъ, 2003. С. 160-161). На сегодняшний момент международные договоры, предусматривающие двойное гражданство, Российской Федерацией заключены с двумя странами - с Туркменистаном - Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 г. (СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 830) и Таджикистаном - Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г. (СЗ РФ. 2005. № 7. Ст. 495). Таким образом, граждане иных государств не вправе претендовать на двойное гражданство с Российской Федерацией.

Вместе с тем в научной литературе, посвященной вопросам правового положения лиц с двойным гражданством (бипатридов), указывается на ряд правовых проблем, касающихся статуса бипатридов. Так, в литературе выделяются такие проблемы как проблемы лояльности бипатридов, проблемы безопасности государства в контексте двойного гражданства, проблема выполнения воинского долга бипатридами, проблемы избирательных прав бипатридов и проблемы дипломатической защиты прав бипатридов.

По-видимому, именно данным обстоятельством является тот факт, что законодатель, исходя из проблем лояльности бипатридов, предусмотрел определенные механизмы для минимизации возможных рисков. Так, ст. 21 Закона РФ от 21.07.1993 года № 5485-1 "О государственной тайне" устанавливает, что допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации (Российская газета. № 182. 21.09.1993; Российские вести. № 189. 30.09.1993; СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4673; СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. I). Ст. 2700; СЗ РФ. 2003, № 46 (ч. 2). Ст. 4449; СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2711; СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607). В соответствии с данной статьей Правительством Российской Федерации было разработано Положение о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации № 1003 от 22.08.1999 (СЗ РФ. 1998. № 35. ст. 4407). Согласно данному нормативному акту бипатриды допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, с грифом "секретно" только после проведения проверочных мероприятий органами федеральной службы безопасности. Однако по смыслу и Закона "О государственной тайне" и изданных на его основе подзаконных актов, отказ в доступе к сведениям, составляющим государственную тайну, лишь на основании наличия у лица двойного гражданства не допускается.

В свою очередь, п. "г" части первой статьи 4 ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74; СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3466; СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336; СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 614; СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3317; СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2785; СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3033; СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 160; СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. I). Ст. 2700; СЗ РФ. 2003. № 52 (часть I). Ст. 5038; СЗ РФ. 2004. № 17. Ст. 1588; СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2484; СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607; СЗ РФ. 2004. № 51. Ст. 5128; СЗ РФ. 2005. № 19. Ст. 1749; СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104; СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3123; СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3427; СЗ РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 40; СЗ РФ. 2007. № 6. Ст. 683)от 08.05.1994 года № 3-ФЗ предусматривает такое основание для досрочного прекращения статуса члена Совета Федерации и депутата Государственный Думы соответственно является приобретение, наряду с российским, другого гражданства, а п. 6 части первой статьи 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 636) от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ устанавливает, что гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в том числе и в случае приобретения гражданства другого государства.

Согласно ст. 7 ФКЗ "О Правительстве РФ" (СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 1; СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2478; СЗ РФ. 2004. № 45. Ст. 4376; СЗ РФ. 2005. № 23. Ст. 2197; СЗ РФ. 2007. № 6. Ст. 680) от 17.12.1997 года № 2-ФКЗ Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации. Статья 9 того же Закона гласит, что заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры назначаются из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

В соответствие с пунктом 3.1. статьи 4 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; СЗ РФ. 2002. № 39. Ст. 3642; СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5132; СЗ РФ. 2003. № 26. Ст. 2572; СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2711; СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. II). Ст. 2716; СЗ РФ. 2003. № 52 (часть I). Ст. 5038; СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2335; СЗ РФ. 2004. № 33. Ст. 3368; СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607; СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950; СЗ РФ. 2005. № 27. Ст. 2708; СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104; СЗ РФ. 2006. № 29; Ст. 3124; СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3125; СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3427; СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5303; СЗ РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 37; СЗ РФ. 2007. № 6. Ст. 681) от 12.06.2002 года № 67-ФЗ не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Принцип защиты и покровительства гражданина его государством. Данный принцип российского гражданства находит воплощение, во-первых, в статье 61 Конституции РФ, согласно которой Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами, а во-вторых, в статье 7 ФЗ "О гражданстве", в соответствие с которой органы государственной власти Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан Российской Федерации, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы. При этом Российская Федерация может помогать своим гражданам в форме оказания юридической и материальной помощи, консультаций, организации лечения и т.д.

Экстерриториальный характер российского гражданства. Данный принцип означает, что наличие у лица статуса гражданина Российской Федерации не зависит от места его проживания, что "проживание гражданина за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства" (Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 118).