Понятие и виды референдумов в теории конституционного права

Референдум – голосование граждан по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия соответствующих решений.

В зависимости от юридического значения принятых на референдуме решений различают: императивный референдум (плебисцит) и консультативный референдум (опрос).

Решение, принятое на плебисците, обязательно для исполнения всеми субъектов права, а уполномоченные органы публичной власти обязаны принять меры для его реализации: издать правовые акты, выделить средства, провести организационные мероприятия и пр.

Опрос проводится, как правило, в целях выявления мнения населения при разрешении вопроса, имеющего важное социальное значение. Однако его результаты лишь учитываются органами публичной власти, т.е. может быть принятое решение, которое не было поддержано большинством опрашиваемых граждан.

По публично-территориальному уровню проведения референдума различают общегосударственный референдум, региональный референдум и местный референдум.

В зависимости от наличия или отсутствия иных способов принятия решения по общественно значимому вопросу, референдум может быть обязательным или альтернативным. Как правило, обязательными бывают референдумы по принятию Основного закона, устава местного самоуправления, провозглашения независимости, т.е. по судьбоносным для народа вопросам.

В зависимости от предмета референдума следует выделить референдум по принятию нормативного правового акта (Конституции, закона, устава муниципального образования, иного нормативного правового акта) и референдум по вопросу, имеющему важное общественное значение (о захоронении ядерных отходов, о строительстве особо крупных объектов, например, Газпром-Сити и пр.).

Виды референдумов в Российской Федерации

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (далее Федеральным закон «Об основных гарантиях…», ФЗ № 67) виды референдумов определяются в зависимости от публично-территориального уровня их проведения.

В Российской Федерации выделяются референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум.

Под референдумом Российской Федерации понимается референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», Федеральным законом «Об основных гарантиях…» среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Российской Федерации, а также граждан Российской Федерации, проживающих или находящихся за пределами территории Российской Федерации (п.55 ст.2 ФЗ №67).

Референдум субъекта Российской Федерации – это референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об основных гарантиях…», иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории субъекта Российской Федерации (п.56 ст.2 ФЗ №67).

Местный референдум – это референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об основных гарантиях…», иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования (п.54 ст.2 ФЗ №67).

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» (далее ФКЗ №5) и Федеральным законом «Об основных гарантиях…» правом на участие в референдуме в Российской Федерации обладает гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет (ч.1 ст.5 ФКЗ №5, ч.1 ст.4 ФЗ №67). Не имеют права участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч.2 ст.5 ФКЗ №5, ч.3 ст.4 ФЗ №67).

На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, могут быть наделены правом участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации (ч.10 ст.4 ФЗ №67).

В референдуме Российской Федерации имеют право участвовать граждане Российской Федерации вне зависимо от места их постоянного проживания, на референдуме субъекта Российской Федерации участвуют граждане Российской Федерации, постоянно проживающиеся на территории субъекта Российской Федерации, а на местном референдуме могут принять участие граждане и иностранные граждане (в соответствии с международными договорами), постоянно проживающие в пределах муниципального образования (ст.4 ФЗ №67, ч.1 ст.5 ФКЗ №5, ч.6 ст.22 ФЗ №131).

§ 6. Принципы подготовки и проведения референдумов

К принципам подготовки и проведения референдума относятся: принцип всеобщего волеизъявления граждан, принцип равного волеизъявления граждан, принцип прямого волеизъявления граждан, принцип свободного волеизъявления граждан и принцип тайного голосования граждан (ч.1 ст.2 ФКЗ №5).

Принципом всеобщего волеизъявления граждан определяется право граждан Российской Федерации участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств (ч.2 ст.2 ФКЗ №5).

Согласно принципу равного волеизъявления граждане имеют право
участвовать в референдуме на равных основаниях (ч.3 ст.2 ФКЗ №5). Это означает, что граждане наделяются равными правовыми возможностями на каждом этапе референдумных процедур. Так, каждый участник референдума обладает равным числом голосов.

Суть принципа прямого волеизъявления граждан заключается в том, что гражданин голосует за вынесенный (вынесенные) на референдум вопрос (вопросы) или против него (них) непосредственно (ч.4 ст.2 ФКЗ №5). Это означает, что гражданам для решения вопросов имеющих важное общественное значение не нужно прибегать к избирательным процедурам для наделения полномочиями своих представителей в целях осуществления учредительной власти от имени народа и принятия референдумного решения.

В соответствии с принципом свободного волеизъявления граждан участие гражданина является свободным и добровольным (ч.5 ст.2 ФКЗ №5). Принцип свободного волеизъявления граждан устанавливает состояние беспрепятственного участия граждан в референдуме. Указанное состояние позволяет гражданам самостоятельно определять свое участие или не участие, а также степень и качество участия в референдуме. Неучастие в референдуме так же, как и участие является определенной формой выражения гражданином своего отношения к вынесенному на рассмотрение вопросу.

Запрещается оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы проведения референдума, в подготовке и проведении референдума, а также препятствовать его свободному волеизъявлению (ч.5 ст.2 ФКЗ №5).

Принцип тайного голосования граждан означает, что голосование на референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина, в том числе наблюдения за заполнением участником референдума бюллетеня для голосования на референдуме в месте для тайного голосования (ч.6 ст.2 ФКЗ №5).

Требования к вопросам, выносимым на референдум

Вопросы референдума определяются в зависимости от публично-территориального уровня проведения референдума (референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум). Вопросы референдума подразделяются на вопросы, которые могут выноситься на референдум, а также на вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум.

Вопросы, подлежащие вынесению на референдум Российской Федерации, а также вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации, определяются Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».

На референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч.4 ст.6 ФКЗ №5). Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.6 ФКЗ №5).

Кроме того, на референдум Российской Федерации выносится проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации (ч.2 ст.6 ФКЗ №5).

Вопрос, выносимый на референдум Российской Федерации, не должен противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод (ч.5 ст.12 ФЗ №67). Он должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (ч.7 ст.6 ФКЗ №5).

Разные инициативные группы по проведению референдума могут предложить для вынесения на референдум разные, в том числе альтернативные, вопросы (ч.8 ст.6 ФКЗ №5).

По общему правилу принятие органом государственной власти решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум Российской Федерации, не является обстоятельством, препятствующим проведению референдума по данному вопросу (ч.9 ст.6 ФКЗ №5). Вместе с тем принятие государственным органом решения по существу вопроса, который в соответствии с международным договором Российской Федерации подлежит обязательному вынесению на референдум, не допускается (ч.10 ст.6 ФКЗ №5).

На референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы:

1. об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;

2. о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов;

3. об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

4. о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

5. об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации (ч.5 ст.6 ФКЗ №5);

6. о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

7. отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти (ч.5 ст.6 ФКЗ №5) (Постановление Конституционного суда РФ от 21.03.2007 «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме РФ» в связи с жалобой граждан В. И. Лакеева, В. Г. Соловьева и В. Д. Уласа»).

quest4На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом (ч.2 ст.12 ФЗ №67).

Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации (ч.4 ст.12 ФЗ №67).

Вопросы, выносимые на референдум субъекта Российской Федерации, должны соответствовать ряду требований.

Они не должны: ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод; противоречить законодательству Российской Федерации (ч.5 ст.12 ФЗ №67).

Вопрос референдума субъекта Российской Федерации должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (ч.7 ст.12 ФЗ №67).

На референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы:

1. о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации либо об отсрочке указанных выборов;

2. о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

3. об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

4. о принятии или об изменении бюджета субъекта Российской Федерации, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации (Постановление Конституционного суда РФ от 21.03.2007 «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме РФ» в связи с жалобой граждан В. И. Лакеева, В. Г. Соловьева и В. Д. Уласа»);

5. о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (ч.8 ст.12 ФЗ №67).

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, определяемые в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум (ч.4 ст.12 ФЗ №67).

Вопросы, выносимые на местный референдум, должны соответствовать ряду требований.

Они не должны: ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод;
противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации (ч.5 ст.12 ФЗ №67).

Вопрос местного референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на местном референдуме решения (ч.7 ст.12 ФЗ №67).

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

1. о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

2. о персональном составе органов местного самоуправления;

3. об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

4. о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования (Постановление Конституционного суда РФ от 21.03.2007 «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме РФ» в связи с жалобой граждан В. И. Лакеева, В. Г. Соловьева и В. Д. Уласа»);

5. о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (ч.8 ст.12 ФЗ №67).