Правове забезпечення екологічної безпеки населення від радіоактивного забруднення середовища існування.

Характерною рисою сучасного етапу соціально-економічного роз­витку України є подальший розвиток ядерної енергії. Наслідки цього процесу не обмежуються сферами науки, техніки,медицини, а знаходять своє відображення в найрізноманітніших сферах життя, зокрема в ядерній енергетиці. Водночас добре відомо, що використання ядерної енергії пов'язане зі значним ризиком для життя і діяльності як окремих людей, так і цілих держав, навіть для існування планети Земля. Атомна радіація — це виняткове джерело підвищеної небезпеки, якеза своєю силою перевищує всі відомі до нього джерела. З урахуванням цього її виробництво й використання вимагають адекватного відобра­ження в правовій сфері життя суспільства і відповідної законодавчої регламентації.

Отже, існує проблема визнання факту існування ядерного ризику і встановлення його прийнятного рівня.

Поняття «ризику» у сфері використання ядерної енергії почало використовуватися Міжнародною комісією з радіологічного захисту (МКРЗ) для кількісного визначення шкідливих факторів і об'єктивних оцінок шкоди здоров'ю. Як принцип радіаційної безпеки МКРЗ було сформульовано так званий принцип ALARA, згідно з яким дози опромінення мають підтримуватися на таких низьких рівнях, яких тільки можна досягти з урахуванням економічних і соціальних факторів. За рекомендацією МКРЗ гранично допустимі для людини дози опромінення (ГДД) встановлюються на такому низькому рівні, який виключає можливість гострих променевих уражень. Ризик при цьому має бути достатньо малим і виправданим відносно тієї вигоди, яку одержує суспільство від використання джерел радіації.

Концепція ядерного ризику містить як мінімум чотири елементи: 1) оцінку ядерного ризику; 2) управління ядерним ризиком; 3) запобігання ймовірним негативним наслідкам, пов'язаним з ядерним ризиком; 4) формування механізму і фондів відшкодування ймовірних збитків, можливих через цей ризик.

Оцінка ядерного ризику пов'язана з аналізом походження потенційної ядерної та радіаційної небезпеки в Україні. Це надто складний процес, який складається з двох етапів: визначення ризику (насамперед його джерел) і оцінки ризику. Проблема кількісного оцінювання ядерного ризику набула особливого значения у зв'язку з можливістю ядерних інцидентів.

Ядерний ризик, на відміну від ядерної небезпеки, не можна розглядати у відриві (відокремлено) від можливих наслідків прояву цієї небезпеки. Тобто ядерний ризик — це кількісна міранебезпеки з ура­хуванням її наслідків. Наслідки прояву ядерної небезпеки завжди пов'язані із заподіянням ядерної шкоди. Чим більша очікувана (ймовірна) ядерна шкода, тим значнішийядерний ризик. До того ж ядерний ризик буде тим більший, чим більша ймовірність проявувідповідної ядерної небезпеки. Отже, дефініція «ядерний ризик»об'єднує два поняття — «ймовірність ядерної небезпеки» і «ядерна шкода».

До найбільш характерних особливостей ядерних ризиків належать: колосальний розмір і різноманітність видів шкоди; несприйнятливість іонізуючого випромінювання органами чуттів людини; пізнє виявлення шкоди; труднощі розмежування ядерної та неядерної шко­ди; труднощі, пов'язані з оцінкою шкоди.

До основних об'єктів (джерел) потенційної ядерної та радіаційної небезпеки на території України належать підприємства ядерно-паливного циклу (АЕС, дослідницькі реактори та збірки, підприємства з видобування та переробки урану), підприємства, які використовують радіаційно небезпечні технологи та матеріали, об'єкти, призначені для поводження з радіоактивними відходами, а також території, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Маючи уявлення про основні джерела потенційної ядерної та радіаційної небез­пеки в Україні, перейдемо до визначення понять «ядерна» та «радіаційна безпека», які містить чинне законодавство, до доктринальних визначень та надбань міжнародно-правової науки і практики з цих питань.

Ядерна безпека в Законі України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» (ст.1) визначена як дотримання норм, правил, стандартів та умов використання ядерних матеріалів,що забезпечують радіаційну безпеку. Навряд чи таке визначення відповідає реаліям і вимогам щодо забезпечення належної ядерної безпеки в Україні, а також змісту цього поняття.Вважаємо, що ядерна безпека — це такий стан розвитку суспільних відносин у сферівикористання ядер­ної енергії, зокрема в ядерній енергетиці, при якому системою науково-технічних, організаційних, економічних, державно-правових та інших соціальних засобіврегулювання забезпечується належний безпечний режим використання ядерних установок(об'єктів), ядерних матеріалів тощо, який спонукає до безумовного дотримання вимог законодавства, норм, правил, стандартів та умов, що діють у сфері вико­ристання ядерної енергії. Чітке дотримання режиму використання ядерної енергії є основою попередження і недопущения радіоактивного забруднення навколишнього природного середовища з метою як забезпечення життя і здоров'я людей, так і охорони довкілля, або, інакше кажучи, з метою забезпечення радіаційної безпеки.

Саме дотримання норм, правил, стандартів та умов використання ядерних матеріалів становить основу забезпечення радіаційної безпе­ки. Отже, ядерна та радіаційна безпека настільки тісно взаємопов'язані, що без дотримання і забезпечення першої не можна вести мову і сподіватисяна забезпечення другої.

Норми, правила і стандарта з ядерної безпеки — це критерії, вимоги й умови забезпеченнябезпеки під час використання ядерної енергії, їх дотримання є обов'язковим при здійсненнібудь-якого ви­ду діяльності у сфері використання ядерної енергії. Вимоги зазначених норм, правил та стандартів приймаються з урахуванням рекомендацій міжнародних організацій у сферівикористання ядерної енергії.

Один із основних напрямів використання ядерної енергії — виробництво теплоелектроенергії. У сучасних умовах, коли розвиток ядерної енергетики набув широкомасштабного характеру і збільшилося число країн, які експлуатують об'єкти ядерної енергетики, за­безпечення ядерної безпеки вийшло за межі інтересів окремої держави і набуло міжнародного значення. У зв'язку з цим у 1989 р. під егідою МАГАТЕ з огляду на вимоги часу була розроблена Міжнародна шкалатяжкості подій на атомних станціях. Зазначена шкала є засобом для швидкої оцінки можливихнаслідків інцидентів на АЕС. Класифікуючи події відповідно до їх значущості, вона полегшує взаєморозуміння між ядерним співтовариством.

Координація та об'єднання зусиль щодо забезпечення ядерної без­пеки — порівняно новий напрям міжнародного співробітництва у сфері мирного використання ядерної енергії. Одна з особливостей цього напряму полягає в тому, що він все більше набуває міжнародно-правовихформ. Свідченням цього є прийняття Міжнародної конвенції з ядерної безпеки (1994), якуУкраїна ратифікувала 17 грудня 1997 р. із застереженням про те, що положення ст. 3 Конвенціїне застосовується до об'єкта «Укриття».

Радіаційну безпеку, на нашу думку, слід розглядати як складову і передумову екологічноїбезпеки. Хоча нині існують різноманітні підходи до визначення зазначеного поняття. Так, «радіаційна безпе­ка» визначається як комплекс заходів, спрямованих на обмеження опромінення персоналу, окремих осіб з населення і всього населення до найбільш низьких рівнів дози, що досягаються засобами, прийнятними для суспільства; на попередження виникнення ранніх наслідків опромінення і обмеження проявів віддалених наслідків до прийнятного рівня.

Радіаційна безпека визначається також як система законодавчих засобів (у тому числі нормрадіаційної безпеки), спрямована на обме­ження можливого опромінення населения і персоналу в результаті використання джерел іонізуючого випромінювання.

З наведених вище формулювань випливає, що радіаційна безпека розглядається як «комплексзаходів» або «система законодавчих засобів». Термін «радіаційна безпека» трактується і як комплекс адміністративних і медико-санітарних заходів, що обмежують прийнятними рівнями опромінення і радіоактивне забруднення окремих осіб, населення і навколишнього середовища. На думку А. I. Іойриша, радіаційну безпеку слід визначати як сукупність техніко-економічних і правових заходів, покликаних забезпечити надійну експлуатацію АЕС, попередження аварій, а у випадку виникнення аварії — локалізацію останньої, захист обслуговуючого персоналу, на­селения, прилеглих районів і всього навколишнього середовища. Однак у цьому випадку йдеться імовірно про радіаційний захист, який за своїмхарактером є підлеглим щодо радіаційної безпеки і спрямований на її забезпечення. Отже,жодне визначення не відображає повною мірою юридичної природи такого явища, як радіаційна безпека. Вони торкаються лише окремих аспектів цього явища.

В одному з перших монографічних правових досліджень в Україні, присвячених проблемам забезпечення радіаційної безпеки, запропоновано визначення радіаційної безпеки як стану захищеності прав і життєво важливих інтересів людини, зокрема життя і здоров'я, в потенційно радіоекологічно небезпечному середовищі, захисту навко­лишнього середовища, окремих природних об'єктів, екосистем від іонізуючого випромінювання при здійсненні діяльності у сфері використання ядерної енергії. Це визначення, на думку його автора, найбільш повно відображало б правову природу цього явища, однак з урахуванням нових реалій потребує деякого уточнення і конкрети­зацій. Зокрема, радіаційна безпека передбачає захищеність прав людини не лише при здійсненні діяльності у сфері використання ядерної енергії, а при здійсненні будь-якої діяльності, яка призводить до додаткового опромінення (наприклад, у побуті).

Розкриваючи поняття «радіаційна безпека», слід звернутися також до законодавчого його визначення. Так, у Законі України «Про вико­ристання ядерної енергії та радіаційну безпеку»радіаційна безпека визначається як дотримання меж радіаційного впливу на персонал, населення та навколишнє природне середовище, встановлених нор­мативами, правилами та стандартами з безпеки (ст. 1). Слід зазначити, що прийнятий у 1995 р. цей Закон практично залишив правовіас­пекта, пов'язані із забезпеченням радіаційної безпеки в державі, поза своєю увагою. У «Нормах радіаційної безпеки України» (НРБУ-97) встановлено, що «радіаційна безпека — станрадіаційно-ядерних об'єктів та навколишнього середовища, що забезпечує неперевищення основних дозових лімітів, виключення будь-якого невиправданого опромінення та зменшення невиправданого опромінення і зменшення доз опромінення персоналу та населення нижче завстановлені дозові ліміти настільки, наскільки це може бути досягнуто і економічнообгрунтовано». Це визначення також розкриває певні технічні аспек­та цього явища, не торкаючись правових.

Дуже тісно із поняттям радіаційної безпеки пов'язане поняття «радіаційний захист». Слідзазначити, що в багатьох наукових дослідженнях ці поняття часто змішуються. Аналіз ЗаконуУкраїни «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», у якому радіаційний захист визначено як сукупність радіаційно-гігієнічних, проектно-конструкторських, технічних таорганізаційних заходів, спрямованих на забезпечення радіаційної безпеки, дає змогу зробитивисновок, що радіаційний захист стосовно радіаційної безпеки має виразно підлеглий характер.Він спрямований на забезпечення радіаційної безпеки із залученням сукупності всіх заходів, у тому числі правових. Водночас радіаційна безпека спрямована на дотри­мання норм і принципів радіаційного захисту, які дають змогу гарантувати, що рівень радіоактивного опромінення за будь-яких обставин не буде перевищено, а людина і навколишнє природне середовище отримають надійний захист.

Отже, аналіз теоретичних джерел і нормативно-правових актів дає підстави зробити висновок, що на сьогодні існує велика кількість підходів до визначення поняття «радіаційна безпека». При цьому слід зауважити, що для пізнання юридичної природи будь-якого явища потрібно передусім розглянути його через призму правовідносин. Враховуючи напрацювання, які існують в правовій науці, можна зро­бити висновок, що радіаційну безпеку слід розглядати як стан розвитку суспільних відносин, за якого системою правових норм та інших державно-правових засобів забезпечується захист прав людини, зокрема її життя і здоров'я, охорона навколишнього природного се­редовища, окремих природних об'єктів, екосистем від іонізуючого випромінювання при здійсненні діяльності у сфері використання ядерної енергії, іонізуючого випромінювання природного походження, у тому числі техногенно-підсиленого внаслідок антропогенного впливу.

Радіаційна безпека покликана вирішити два основні завдання:

1) зниження рівня опромінення персоналу і населения до регламентованих меж, а також охорона навколишнього природного сере­довища на основі комплексу медико-санітарних, гігієнічних та пра­вових заходів;

2) створення ефективної системи радіаційного контролю, яка дасть змогу оперативнореєструвати зміни різних параметрів радіаційної обстановки, на основі яких можна робитивисновок про рівень опромінення персоналу і населення, радіоактивного забруднення об'єктів довкілля і на цій підставі вживати заходів щодо нормалізації радіаційної обстановки у випадку перевищення допустимих рівнів.

При цьому основними принципами забезпечення радіаційної без­пеки є: принцип нормування,принцип обгрунтування, принцип оптимізації.

Принцип нормування — це обмеження допустимих рівнів індивідуальних доз опроміненнягромадян від усіх джерел іонізуючих випромінювань.

Принцип обгрунтування — це заборона (обмеження) всіх видів діяльності з використанням джерел іонізуючих випромінювань, при яких одержана для людини і суспільства користь не перевищуе ризику ймовірної шкоди, заподіяної додатковим до природного радіаційного фонуопроміненням.

Принцип оптимізації — це підтримка на допустимо низькому й можливому для досягнення рівні, з урахуванням економічних і соціальних факторів, індивідуальних доз опромінення і числа опромінених осіб при використанні будь-якого джерела іонізуючого випромінювання.

Отже, радіоекологічна (ядерна та радіаційна) безпека як передумова і складова екологічноїбезпеки зумовлює такий стан розвитку суспільних відносин у сфері використання ядерної енергії, поводження з джерелами іонізуючого випромінювання, радіоактивними вихо­дами тощо, за якого системою науково-технічних, економічних, організаційних, державно-правових та інших соціальних заходів забезпечується регулювання радіаційно небезпечної діяльності, встановлюється режим використання ядерної енергії, які забезпечують захист життя і здоров'я людини від негативного впливу іонізуючого випромінювання та охорону навколишнього природного середовища від радіоактивного забруднення внаслідок міграції радіоактивних речовин у біосфері та їх накопичення живими організмами.

Додержання цих принципів у практичній діяльності і є передумовою вирішення проблем забезпечення як радіоекологічної, так і екологічної безпеки.

Додаткові питання:

1) Поняття та особливості джерел екологічного права, їх класифікація.

Джерелом екологі­чного права є нормативно-правові акти, що містять еколого-правові норми. Вони повинні відповідати пев­ним вимогам, а саме:- нормативно-правовий акт, щоб бути джерелом права, має бути прийнятим уповноваженим на це ор­ганом у формі, що визначена законодавством (напри­клад, виключно законами, що приймаються Верхов­ною Радою України, мають регламентуватися питання, у тому числі з питань охорони довкілля, визначені у статті 92 Конституції України);- нормативно-правовий акт має прийматися в установленій процедурі (зокрема, прийняття законів здійснюється за процедурою, що визначена Конститу­цією України та Регламентом Верховної Ради України; рішення Кабінету Міністрів України, який є колегіаль­ним органом, з відповідного питання приймається на його засіданні шляхом голосування; рішення Ради на­ціональної безпеки й оборони оформляються указами Президента України).За юридичною силою всі джерела поділяються на закони та підзаконні акти.До законів відносяться Конституція України, яка є Основним Законом держави, та інші закони, що приймаються на основі Конституції України єдиним органом законодавчої влади в України - Верховною Радою України (стаття 75 Конституції України).Підзаконні акти приймаються, відповідно до зако­нів, у розвиток законів (кодексів), їх окремих положень уповноваженими на те органами. Підзаконні нормативно-правові акти приймає й Міністерство охорони навколишнього природного се­редовища України (Міністерство екології та природних ресурсів України України). Приймають­ся вони відповідно до законів або з метою конкрети­зації положень постанов Кабінету Міністрів України. Прикладами тут можуть бути затверджені наказами Міністерство екології та природних ресурсів України України Положення про порядок оплом­бування або опечатування підприємств, окремих їх цехів (дільниць) і одиниць обладнання в разі обмежен­ня чи зупинення (тимчасово) діяльності підприємств і об'єктів (від 15 вересня 2004 р.), Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охо­рони довкілля (від 18 грудня 2003 р.), Положення про порядок надання екологічної інформації (від 18 грудня 2003 р.) тощо.Підзаконні акти приймають й інші центральні ор­гани виконавчої влади з питань своє компетенції у га­лузі охорони довкілля.За предметом регулювання всі джерела поділяють­ся на загальні та спеціальні.До загальних відносяться ті, що регулюють не тіль­ки екологічні, а й інші суспільні відносини. Напри­клад, Конституція України містить норми як екологіч­ної спрямованості, так й інші норми, що регулюють широке коло суспільних відносин. До загальних дже­рел також відносяться Цивільний кодекс України,, Кримінальний кодекс України, Кодекс України про адміністративні правопорушення й інші нормативно-правові акти.Спеціальні джерела мають предметом регулювання виключно (переважно) екологічні відносини. До таких джерел, зокрема, відносяться Закони України "Про екологічну мережу України", "Про екологічний аудит", "Про зону надзвичайної екологічної ситуації", "Про екологічну експертизу", "Про Червону книгу України", "Про природно-заповідний фонд України" тощо.

Джерела права поділяються також за часом дії (безстрокові, тимчасові), за територіальним масшта­бом Дії (на всю Україну чи окрему місцевість), - за колом осіб, на яких розповсюджується, спрямованістю свого регулювання та за іншими ознаками.

Під джерелами права взагалі слід розуміти акти компетентних дер-жавних органів, які встановлюють або санкціонують норми права. Інакше кажучи, це зовнішня форма вираження правотворчої діяльності держави, за допомогою якої воля законодавця стає обов'язковою для виконання.

Під джерелами екологічного права, зокрема, слід розуміти прийняті уповноваженими державними органами нормативно-пра-вові акти, які містять правові норми, що регулюють суспільні еко-логічні відносини стосовно приналежності, використання, відтворення природних об'єктів та охорони навколишнього природного середовища з метою задоволення екологічних, економічних та інших інтересів суспільства.

Нормативно-правові акти — це акти державної (публічної) влади, якими встановлюються (санкціонуються), вводяться в дію, змінюються чи скасовуються правила поведінки суб'єктів екологічних правовідносин у суспільстві.

Нормативно-правовий акт — це найбільш виражене джерело права, яке являє собою основу для чіткого і точного правового регулювання правових екологічних приписів. Серед них найважливіше місце посідає закон, який приймає вищий орган державної влади — Верховна Рада України.

Залежно від складності структурованої ієрархічної системи екологічного законодавства нормативно-правові акти, як джерела екологічного права, не є однорідними. Залежно від юридичної сили та правової спеціалізації екологічно-правові акти можуть відображати структуру державної (публічної) влади, вони характеризують правовий статус і компетенцію органів влади, що їх приймають. Це залежить від підпорядкованості і взаємозалежності цих державних органів.

Залежно від спеціалізації та призначення нормативно-правових актів, що регулюють суспільні екологічні відносини, вони поділяються на дві групи.

До першої групи нормативно-правових актів належать такі, які регулюють ті чи інші спеціалізовані екологічні відносини, наприклад Закон України «Про тваринний світ»1.

Другу групу становлять акти, присвячені регулюванню певних екологічних відносин у складі інших правовідносин, наприклад Закон України від 14 лютого 1992 року «Про колективне сільське господарство»2.

Особливістю екологічного права є високий рівень кодифікованості джерел екологічного законодавства. В роки становлення екологічного законодавства в незалежній Україні основним нормативно-правовим актом став Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», який акумулював у собі суспільні відносини за приналежністю, використанням, відтворенням, забезпеченням екологічної безпеки, охороною генетичного фонду живої природи, ландшафтів та об'єктів, пов'язаних з історико-культурною спадщиною держави.

Джерела екологічного права поділяються також на закони й підзаконні акти. Закони в ієрархічній структурі законодавства посідають центральне місце, а решта еколого-правових нормативних актів видаються на основі і в розвиток на виконання вимог законів, а тому і називаються підзаконними актами.

Слід зазначити, що екологічні нормативно-правові акти поділяються також на акти законодавчої й виконавчої влади, акти органів місцевого самоврядування, а також інші джерела екологічного права. Верховна Рада України, як єдиний орган законодавчої влади, крім прийняття саме законів, має право приймати нормативно-правові акти у формі постанов. Наприклад, 29 жовтня 1992 року Верховна Рада України прий-няла постанову «Про Червону книгу України»3. Але згодом ця постанова втратила чинність у зв'язку з прийняттям 13 грудня 2001 року Закону України «Про Червону книгу» від 7 лютого 2002 року4.

Президент України, в межах своєї компетенції і на основі Конституції та законів України, як гарант законності, приймає укази і розпорядження, які мають нормативно-правовий характер. Наприклад, 8 серпня 1995 року було видано Указ Президента «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям»5.

 

Кабінет Міністрів України на основі й на виконання Конституції, законів, указів та розпоряджень Президента України також видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими для виконання усіма підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами. Так, наприклад, Кабінет Міністрів України постановою від 25 грудня 1998 року затвердив «Порядок державної реєстрації договорів оренди землі1, чим спонукає до чіткого виконання Земельного кодексу України стосовно договору оренди землі.

Джерелами екологічного права є акти відповідних міністерств, державних комітетів, відомств, органів господарського управління й контролю, на які чинним законодавством покладено функції організації раціонального і ефективного природокористування, а також охорони навколишнього природного середовища. До таких органів належать Міністерство охорони навколишнього природного середовища, Державний комітет природних ресурсів України, Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комітет лісового господарства України та інші. Так, наприклад, Міністерство аграрної політики України видало Наказ від 26 лютого 2004 року № 51 «Про затвердження Положення про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення»2.

Підзаконні акти міністерств, комітетів та відомств мають відомчий, а інколи міжвідомчий характер. В останньому випадку ці нормативно-правові акти є обов'язковими для виконання всіма міністерствами, комітетами, департаментами, відомствами, юридичними і фізичними особами на території України. Зокрема, Міністерством охорони навколишнього природного середовища 12 березня 1993 року було затверджено Інструкцію про порядок встановлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій і об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення3. Ця інструкція має міжвідомчий характер.

Органи місцевого самоврядування і місцеві органи виконавчої влади, згідно із Законом України від 21 травня 1997 року «Про місцеве самоврядування в Україні»4, приймають нормативно-правові рішення і розпорядження, які не повинні суперечити Конституції України (ст. 144) та чинному екологічному законодавству і є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами на підпорядкованій цим органам території.