Право государственной и муниципальной собственности на землю.

Право государственной и муниципальной собственности на землю часто объединяют под общим понятием: публичная собственность, т.к. эти виды собственности осуществляются в пользу неопределенного круга лиц и в общественных интересах, в отличие от частной собственности. Правомочия собственника осуществляют органы государственной власти и местного самоуправления в пределах своей компетенции, установленной нормативными актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК).

Субъектами государственной собственности являются: Российская Федерация (федеральная собственность) и субъекты РФ (собственность субъектов РФ), т.е. государственная собственность существует в двух видах.

Субъектами муниципальной собственности являются муниципальные образования (города, села, поселки и другие муниципальные образования).

В России не может быть бесхозных земель, т.е. таких, которые не имеют собственника, так как в соответствии с п. 2 ст. 214 ГК, земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются государственными землями. Это же положение подтверждено п. 1 ст. 16 ЗК.

Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования в качестве субъектов права собственности имеют равные права с другими участниками отношений в этой сфере, т.е. они обладают точно такими же правомочиями, как и другие собственники – физические и юридические лица. Однако есть и различия, определяющие особенности их осуществления для данного вида собственности.

Если земельные владения частного собственника, как правило, огорожены, либо обозначены информационными знаками и, соответственно, законный владелец имеет право защищать свои владения от постороннего нежелательного вторжения, то земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, по общему правилу ст. 262 ГК, являются земельными участками общего пользования. Граждане могут свободно находиться на таких земельных участках и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в допустимых законом пределах. Исключение составляют земельные участки, переданные во владение и пользование юридическим и физическим лицам, либо закрытые для общего доступа по иным законным основаниям.

Особенностью является так же то, что ни РФ, ни ее субъекты, ни муниципальные образования, по общему правилу, сами как таковые не используют земельные участки. Они осуществляют свое правомочие пользования посредством передачи земельных участков гражданам и юридическим лицам на правах, предусмотренных земельным законодательством, в том числе для осуществления государственных и муниципальных нужд.

Осуществление правомочия распоряжения земельными участками так же обусловлено спецификой субъектов публичной собственности. Если частные собственники вправе самостоятельно по своему усмотрению определять юридическую судьбу своей вещи, что выражается в совершении гражданско-правовой сделки, то волеизъявление публичного образования, как правило, состоит из двух этапов: издание административно-властного решения, являющимся актом исполнительного органа государственной власти или местного самоуправления и затем уже заключение соответствующей гражданской сделки. В некоторых, предусмотренных законом случаях, распоряжение может осуществляться только в форме принятия административно-властного решения.

Необходимо также отметить, что изъятые из оборота и ограниченные в обороте земельные участки могут находиться только в публичной собственности. По отношению к таким землям собственник не вправе совершать никакие действия, связанные с отчуждением имущества и переходом права собственности к другому лицу. Это так же отличает публичную собственность от частной, так как в частной собственности могут находиться только оборотоспособные земельные участки.

Публичная собственность осуществляется в публичных интересах, т.е. в интересах народов, проживающих на соответствующей территории. Реализация публичной собственности неразрывно связана с осуществлением функций государственного управления и местного самоуправления. Поэтому является закономерным, что по отношению к публичным собственникам в Земельном кодексе употребляется не принятая в гражданском праве конструкция «правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению», а, носящее более публично-правовой оттенок определение: «управление и распоряжение». Так в п. 2 ст. 9 ЗК определяется, что Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности. В соответствии с п. 2 ст. 10 и п. 2 ст. 11, субъекты РФ и органы местного самоуправления так же осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися соответственно в собственности субъектов РФ и в собственности муниципальных образований.

Однако необходимо различать управление как осуществление правомочия публичного собственника и управление использованием и охраной земель, которое представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, основанное на праве территориального верховенства^[13]. Собственник осуществляет управление только своими землями, т. е. землями, которые принадлежат ему на праве собственности. Государственное управление использованием и охраной земель осуществляется по отношению ко всем землям, составляющим земельный фонд РФ, независимо от категории земель, а так же от формы собственности и вида хозяйствующего субъекта. Содержание управления в сфере использования и охраны земель состоит в выполнении соответствующими органами управленческих функций. Функции государственного управления осуществляются органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ в соответствии с их компетенцией. Органы местного самоуправления так же осуществляют некоторые функции по управлению в области использования и охраны земель в рамках своей компетенции, определенной законодательством. Земельное законодательство, в первую очередь Земельный кодекс, разграничивает предметы ведения между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями на основе принципа совместного ведения, закрепленного в Конституции РФ. Таким образом, в управлении каждого публичного собственника находятся земли, принадлежащие ему на праве собственности, а так же земли, переданные ему в ведение по определенным направлениям государственного управления.

Так, например, в соответствии с ст. 8 ЗК РФ отнесение земель к категориям и перевод их из одной категории в другую осуществляется соответствующим органом исполнительной власти, представляющим интересы собственника земель, т. е.:

- земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;

- земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- земель, находящихся в муниципальной собственности, - органами местного самоуправления.

Однако, вопрос о переводе земель сельскохозяйственного назначения передан в ведение исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, независимо от того в какой собственности такие земли находятся: государственной, муниципальной или частной. Перевод частных земель из одной категории в другую, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, находится в ведении органов местного самоуправления.

Правомочия собственника от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляют органы государственной власти, а от имени муниципальных образований – органы местного самоуправления в рамках их компетенции (п. 1; 2 ст. 125 ГК). Компетенция органов устанавливается публично–правовыми актами, которые строго очерчивают сферу и характер их деятельности.

7. Разграничение государственной собственности на землю на собственность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

Разграничение государственной собственности на землю на собственность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований является принципом земельного права, закрепленным в пп. 9 п.1 ст. 1 ЗК РФ. Согласно данному принципу правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами.

В период существования СССР проблема разграничения государственной собственности не возникала: Советский Союза представлял собой фактически унитарное государство, в котором с момента принятия Декрета о земле 1917 г. никаких иных форм собственности на землю, кроме государственной, не могло возникнуть в принципе. Земля считалась всенародным достоянием, а деление вещей на движимые и недвижимые было успешно отменено еще в первые годы советской власти.

Перестройка и последующее формирование суверенного российского государства привели к коренному изменению правового регулирования имущественных отношений, в том числе в сфере государственной собственности на землю. В течение 90-х годов прошлого века в научной литературе и органах государственной власти обсуждалось несколько стратегий формирования федерального, регионального и муниципального имущества. В конечном итоге победила концепция не «передачи» земли и не «предоставления», а именно «разграничения».

Это связано, прежде всего, с тем, что в Российской Федерации закрепляется презумпция государственной собственности на землею. В соответствии с п. 2 ст. 214 ГК РФ и п. 1 ст. 16 ЗК РФ, государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан и муниципальных образований. Это единственный случай в ЗК РФ, где объектом права собственности признаются «земли». В случаях, когда ЗК РФ (ГК РФ тем более), регулирует вопросы собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, граждан или юридических лиц, объектом права называется «земельный участок» (ст. 15; 17; 1; 19). Таким образом, в собственности определенного лица - РФ, субъекта РФ, муниципального образования или частного лица может находиться только индивидуально определенный земельный участок. В чьей же собственности находится «земля»? В соответствии с Конституцией РФ, Россия является федеративным государством. Исходя из этого, п. 1 ст. 14 ГК РФ устанавливает круг субъектов государственной собственности: «Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации)». Таким образом, исходя из сопоставления и анализа данных норм, можно сделать вывод, что земля (территория) на которой не образованы земельные участки, не обрела своего конкретного собственника, так как не сформирован и объект собственности. Таким образом, разграничение собственности связано не с теоретической классификацией собственности по формам, а с материальным распределением земли между публичными собственниками.

В связи с этим необходимо обратить внимание, что разграничение государственной собственности не затрагивает теоретического аспекта деления собственности по формам. Конституция РФ закрепляет существование в России трех самостоятельных форм собственности: государственной, муниципальной и частной. Муниципальная собственность является самостоятельной формой собственности и не входит в состав государственной, что подтверждается содержанием п. 1 ст. 214 ГК. Но ЗК РФ включил муниципальные образования в число участников разграничения. Соответственно, разграничение государственной собственности на землю является одним из оснований возникновения права муниципальной собственности на земельный участок (п. 1 ст. 19 ЗК РФ).

Р азграничение государственной собственности на землю - это процедура формирования и закрепления в собственность каждого уровня публичной власти (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) конкретных земельных участков из состава неразграниченной государственной собственности по основаниям и в порядке, предусмотренном федеральными законами и иными нормативными актами.

Реализация принципа началась с принятием Федерального закона от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (далее закон «О разграничении»). Указанный Закон и Постановление Правительства Российской Федерации от 4 марта 2002 г. № 140 "Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности" предусматривали порядок разграничения государственной собственности, главным образом, исходя из принадлежности участка к определенной категории или субкатегории земель.

Первоначально предполагалось, что к началу 2008 г. будет зарегистрировано участков общей площадью около 1,2 млрд. га. Однако, по прошествии пяти лет действия данного закона, Правительством РФ были утверждены перечни, включающие только 8351 федеральный земельный участок, 36 - участков субъектов РФ и 45 - муниципальных участков. Это было вызвано крайне сложной, централизованной, бюрократизированной процедурой разграничения, связанной с многочисленными согласованиями. В соответствии с законом «О разграничении», право собственности РФ, субъекта РФ, муниципального образования возникало с момента государственной регистрации, основанием для которой являлся Акт с перечнем земельных участков, отнесенных к конкретной собственности, утвержденный Правительством РФ.

В юридической ситуации, когда принятые земельные законы, и, в первую очередь, ЗК РФ исходят из того, что все земли в РФ являются уже разграниченными, затягивание процесса их разграничения стало серьезным тормозом в развитии земельных отношений. Например,это создавало органам местного самоуправления ряд затруднений: по переводу земельного участка из одной категории в другую; установлению максимальных размеров земельных участков, передаваемых в частную собственность бесплатно; установлению дополнительных оснований изъятия земель для муниципальных нужд; определению размера арендной платы и т.д.

В 2006 г. предпринимается радикальная реформа сразу двух земельных процедур: приватизации дачных (садовых) земельных участков (а также участков для личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства) в целях расширения налогооблагаемой базы по земельному налогу (названной журналистами "дачной амнистией") и упрощение порядка разграничения государственной собственности на землю.

Упрощение порядка разграничения государственной собственности на землю произошло после принятия 17 апреля 2006 г. Федерального закона № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».

Данным законом был отменен ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». В настоящее время вопросы разграничения государственной собственности на землю и распоряжения неразграниченной государственной собственностью вынесены за пределы ЗК РФ и регулируются ст. 3 и ст. 3.1 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ» (далее Вводный закон).

Упрощенный порядок разграничения государственной собственности заключается в том, что не предусматривает административной процедуры такого разграничения, связанной с многочисленными поэтапными согласованиями и утверждениями перечней, как это предусматривалось ФЗ «О разграничении». Само разграничение собственности произведено нормами ст. 3.1. Вводного закона и можно считать состоявшимся. Право собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на земельные участки, отнесенные к соответствующей собственности, уже возникло ввиду прямого указания в законе.

Однако у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований право собственности в полном объеме возникает с момента государственной регистрации, так как распоряжение разграниченными земельными участками может осуществляться только после государственной регистрации права собственности на них, если федеральными законами не предусмотрено иное (п. 10 ст. 3 Вводного закона).

В соответствии с п. 5 ст. 3.1 Вводного закона, изданные Правительством РФ на 1 июля 2006 года акты об утверждении перечней земельных участков, являются основанием для государственной регистрации соответствующего права собственности. Таким образом, отмена закона о разграничении не повлекла за собой отмену результатов уже состоявшегося разграничения.

Неразграниченная государственная собственность регистрации не подлежит. В том же пункте Вводного закона устанавливается, что отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ею. Исходя из этого, можно предположить, что возможна государственная регистрация неразграниченной государственной собственности на землю. Однако это не так. Анализ действующего законодательства показывает, что ни в законах, ни на подзаконном уровне не установлены основания и прядок такой регистрации. В связи с этим, регистрация неразграниченной государственной собственности просто неосуществима.

В то же время, в связи с тем, что объектом прав на землю может быть только земельный участок, для целей предоставления необходимо образовать его из государственных и муниципальных земель. В этом случае одним из этапов образования земельного участка является утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане (кадастровой карте территории). В случае если земельный участок предоставляется на праве аренда, постоянного (бессрочного) пользования или безвозмездного срочного пользования, он остается в неразграниченной государственной собственности.

Парадоксальность ситуации заключается в том, что закон оставил неразграниченными не только земли, но и множество уже сформированных земельных участков. Так, земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, находящиеся в частной собственности, незастроенные земельные участки, находящиеся у физических или юридических лиц (кроме государственных и муниципальных казенных предприятий, государственных или муниципальных учреждений, органов государственной власти и местного самоуправления) на праве аренды, постоянного (бессрочного) пользования или безвозмездного срочного пользования, если по отношению к ним не была осуществлена государственная регистрация права собственности РФ, земли фонда перераспределения земель сельскохозяйственного назначения и др. в настоящее время относятся к неразграниченной государственной собственности. В подавляющем большинстве случаев такие земельные участки являются оборотоспособными и могут быть переданы в частную собственность. Таким образом, такие участки «законсервированы» в правовом режиме неразграниченной государственной собственности и потенциально могут перейти в частную.

В связи с тем, что неразграниченная государственная собственность является бессубъектной, возникает вопрос: кто же осуществляет управление и распоряжение такими землями и земельными участками? ЗК РФ вообще е содержит упоминания о неразграниченных государственных землях, и тем более не определяет правовой режим таких земель. Данный пробел восполняется п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ», в котором указывается, что Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Из этого общего правила возможны два исключения. Одно исключение содержит Федеральный закон от 08.11.2007№ 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который предусматривает особый порядок предоставления земельных участков, в том числе из неразграниченной государственной собственности, для размещения автомобильных дорог различного значения. Возможность осуществить такое перераспределение впредоставлена субъекту РФ посредством принятия своего закона, но только. В п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ» определяется, что, законом субъекта РФ может быть установлено, что в отношении земель в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, орган государственной власти субъекта РФ. Необходимо отметить, что в данном случае федеральный закон не перераспределяет полномочия в пользу субъекта РФ, а дает возможность субъекту РФ самому перераспределить данные полномочия посредством принятия регионального закона.

Таким образом, в настоящий момент в Российской Федерации государственная собственность подразделяется на три вида – собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и неразграниченная государственная собственность.