Государственное регулирование понимается как целенаправленное воздействие государственных органов на земельные отношения в целях установление земельного правопорядка.

Государственное управление природными ресурсами основано на праве территориального верховенства и распространяется на все земли, независимо от субъектов права собственности на них.

Большинство современных авторов в состав функций управления земельными отношениями включают примерно одинаковый перечень направлений деятельности государства: ведение государственного кадастрового учета; территориальное планирование использования и охраны земель; предоставление и изъятие земель; землеустройство; мониторинг земель; государственный контроль за использованием и охраной земель. Некоторые исследователи включают в функции государственного управления земельным фондом государственную регистрацию прав на землю, охрану земельных прав граждан и юридических лиц, а так же организацию платы за землю. Однако, осуществление этих функций государственного управления, невозможно отнести к земельным отношениям.

Государственная регистрация прав на землю является частным случаем государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В этих отношениях земельный участок является объектом гражданских прав и проявляет себя исключительно в качестве недвижимого имущества, следовательно, это административные отношения, вытекающие из имущественных, а не из земельных.

Осуществление охраны земельных прав граждан и юридических лиц так же не имеет земельно-правовой специфики. Объектом этих отношений являются права граждан и юридических лиц, защита которых, независимо от того, что является объектом этих прав, осуществляется в РФ в судебном порядке. Анализ главы IX ЗК РФ показывает, что защита земельных прав так же осуществляется в судебном порядке. Таким образом, специфика защиты земельных прав проявляется только в особенностях применения материального права, но не имеет ни процессуальной, ни организационной специфики.

Функции государственного регулирования земельных отношений, направленны на создание системы земельного правопорядка и обеспечение его стабильности. Исходя из этого, можно выделить следующие целигосударственного регулирования земельных отношений:

- создание условий и гарантий для эффективного использования земли в целях максимального удовлетворения потребностей человека, общества и государства;

- сохранение и восстановление свойств земли как природного ресурса, т.е. ее плодородия;

- сохранение природных свойств земли как природообразующего компонента окружающей среды.

Для достижения каждой из этих стратегических целей должны быть определены конкретные задачи. Задачи государства воплощаются в жизнь посредством осуществления его функций.

Учитывая все выше изложенное, можно выделить следующие функции государственного управления земельными отношениями: плановую, учетную, информационную, организационную, контрольную, распределительно–перераспределительную.

Функции государства имеют свои формы осуществления. В правовой литературе под формами осуществления функций государства понимается однородная по своим признакам деятельность органов государства, посредством которой реализуются его функции. Поэтому каждой функции государства по управлению земельными отношениями присущи свои формы осуществления, выражающиеся в специфической деятельности государственных органов. Эта деятельность определяется нормативно и проявляется через наделение органов государства соответствующими полномочиями. В связи с этим, анализ форм осуществления государственных функций, прежде всего, основывается на анализе действующего земельного и иного законодательства (Структура федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 09.03.2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» //СЗ РФ. 2004. № 11.Ст. 945.).

В объективном смысле полномочия есть совокупность правовых норм, закрепляющих, регулирующих и охраняющих права конкретных органов государственной власти или местного самоуправления. В субъективном смысле полномочия - это право и обязанность конкретного управляющего субъекта осуществлять определенную публичную деятельность в сфере земельных отношений (правотворческую, организационно-распорядительную, правоприменительную и др.), требовать действий от других участников правоотношений; владеть, пользоваться и распоряжаться землей.

Полномочия управляющего субъекта, наделенного публичными функциями, отличаются от правомочий частного лица, действующего в своем интересе. Это отличие состоит, прежде всего, в том, что полномочия составляют права и обязанности в своем единстве. То есть, то, что является правом управляющего субъекта, это же является и его обязанностью. Таким образом, если орган государственной власти или орган местного самоуправления вправе, например, принимать решения о предоставлении земельных участков по обращению граждан, то он и обязан сделать это в сроки, установленные законом. В связи с этим, в судебном порядке могут быть обжалованы не только действия соответствующего органа, противоречащие закону, но и бездействия, если соответствующие действия, которые он не совершил, входят в круг его полномочий.

1. Плановая функция. Выражается в разработке планов, прогнозов и программ по использованию и охране земель. Общие положения, касающиеся разработки федеральных программ, предусмотрены в Федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Пункт 1 ст. 1 указанного закона определяет, что государственное прогнозирование социально-экономического развития РФ это система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития РФ, основанных на законах рыночного хозяйствования. Результаты государственного прогнозирования социально - экономического развития РФ используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти РФ конкретных решений в области социально - экономической политики государства. Конкретные формы реализации плановой функции предусмотрены Градостроительным кодексом РФ, ФЗ «Об охране окружающей среды», ЗК РФ, ФЗ «О землеустройстве», ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», а так же отраслевым законодательством.

2. Информационная функция. Следует заметить, что в современном обществе информационная функция государства приобретает особое значение. Возрастающее значение информации отмечается в Доктрине информационной безопасности РФ ^[31] : «Информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни общества, активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасности РФ. Национальная безопасность РФ существенным образом зависит от обеспечения информационной безопасности, и в ходе технического прогресса эта зависимость будет возрастать». Как справедливо отмечает в своем исследовании Ю.Г. Просвирин, информационная функция всегда существовала как функция государственных органов, то есть как реализация компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества ( Просвирин Ю.Г. Информационная функция государства //Журнал российского права. – 2002. - №3.). Однако, только в современном обществе роль информации выросла до ведущего фактора общественного развития, что привело к выделению особой – информационной функции государства. Статья 2 Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" дает определение информатизации. Применительно к земельным отношениям, информационная функция государства проявляется, прежде всего, в создании информационных ресурсов, содержащих достоверную, обоснованную, юридически значимую информацию о земельных участках, в хранении информации, ее предоставлении и осуществлении контроля за ее использованием.

В соответствии с п. 4 ст. 4 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», государственный кадастр недвижимости на электронных носителях является частью единой федеральной информационной системы, объединяющей государственный кадастр недвижимости на электронных носителях и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним на электронных носителях.. Сведения государственного кадастра недвижимости являются открытыми и предоставляются заинтересованным лицам в объеме и порядке, установленном законом.

В соответствии с ст. 67 ЗК РФ и Положением об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28.11.2002г. № 846, государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель. Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в РФ. Одной из задач государственного мониторинга земель, в соответствии с данным Положением, является обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.

Таким образом, анализ нормативных актов позволяет сделать вывод, что ведение государственного кадастра, а так же мониторинг земель являются формами осуществления информационной функции государства. Однако информационная функция этим не исчерпывается.

Закона РФ «О землеустройстве», так же предусматривает мероприятия по сбору, хранению и предоставлению информации, полученной в результате изучения состояния земель и проведения землеустроительных работ (Подробнее см.: «Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства», утверждено Постановлением Правительства РФ от 11.07.2002г. № 514. // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2870.). В результате проведения землеустройства формируется государственный фонд данных на основе сбора, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства (ст. 24).

3. Учетная функция. Все земли в РФ подлежат государственному учету по их количеству и качеству. Реализуется эта функция посредством осуществления государственного кадастрового учета земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости.

Основной формой государственного учета земель является кадастровый учет, порядок проведения которого предусматривается ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». В п.3 ст. 1 закона дается легальное определение государственного кадастрового учета – государственным кадастровым учетом недвижимого имущества (далее - кадастровый учет) признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи (далее - уникальные характеристики объекта недвижимости), или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений о недвижимом имуществе. Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера. Каждый объект недвижимости, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, имеет не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный номер (далее - кадастровый номер). Кадастровые номера присваиваются объектам недвижимости органом кадастрового учета.

Еще одной формой учета земель, является инвентаризация. В соответствии со ст. 13 ФЗ «О землеустройстве», инвентаризация земель проводится для уточнения или установления местоположения объектов землеустройства, их границ (без закрепления на местности), выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель.

4. Контрольн-надзорная функция, это – осуществление контроля за соблюдением земельного, природоохранного, природоресурсного и иного законодательства. Осуществляется посредством проведения проверок, направленных на выявление и пресечение земельных правонарушений, ликвидацию их последствий, а так же привлечение правонарушителей к юридической ответственности. Статья 71 ЗК РФ устанавливает, что под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведенияпроверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Кроме государственного земельного надзора, лавой XII ЗК РФ, предусматривается муниципальный земельный контроль, осуществляемый органами местного самоуправления, общественный и производственный контроль за использованием и охраной земель. Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель. Производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке.

5. Распределительно-перераспределительная функция. Эта функция направлена на распределение земель эффективно хозяйствующим субъектам землепользования.

Владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей природной среде и не ущемляет права и законные интересы других лиц (ст. 36 Конституции РФ). Поэтому земельные участки, находящиеся в частной собственности являются оборотоспособными земельными участками (это вытекает из смысла ст. 27 ЗК РФ), с ними могут быть совершены гражданско-правовые сделки, связанные с переходом права собственности в соответствии с законодательством РФ. Вцелях эффективного и рационального использования земель, государство сохраняет за собой право изымать земельные участки за грубое нарушение земельного законодательства, в том числе и у собственников земель (^[1] См: ст. 285 ГК РФ; ст. 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».. Такое изъятие у собственников земель ввиду их ненадлежащего использования можно отнести к осуществлению распределительно-перераспределительной функции государства.

В то же время могут перераспределяться земли не только находящиеся в частной собственности, но и в публичной. Государство само не использует земельные участки, а предоставляет их гражданам и юридическим лицам на правах, предусмотренных законодательством, для использования в установленных законном порядке целях. Предоставление земельных участков – одна из форм реализации публичным собственником правомочия по распоряжению своей землей. Такое правомочие закрепляется за РФ в п. 2 ст. 9 ЗК РФ по отношению к земельным участкам, находящимся в собственности РФ, п. 2 ст. 10 ЗК РФ за субъектами РФ в отношении земель, принадлежащих на праве собственности субъектам РФ, п. 2 ст. 11 - за органами местного самоуправления в отношении муниципальных земель.

Законодательством так же предусматривается возможность изъятия земель у титульных владельцев для государственных и муниципальных нужд (ст. 49; 55 ЗК РФ; 279-283 ГК РФ). Так как обеспечение функционирования государства является жизненно необходимым для всего общества, у государства должны сохраниться механизмы для реализации своих нужд.

Таким образом, распределительно-перераспределительная функция государства проявляется в изъятии земель у землевладельцев, землепользователей, арендаторов и собственников по основаниям, предусмотренным законодательством и предоставлении земель из государственных и муниципальных в порядке, определенном нормами права.