Система органов управления в сфере использования и охраны земель. Разграничение компетенций государственных органов в области использования и охраны земель (см. презентацию).

Землеустройство

4.1 Понятие и цели землеустройства.

В соответствии со ст. 68 ЗК РФ, землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Определение порядка землеустройства, ЗК РФ относит к действию специальных законов (п. 2 ст. 69). С принятием Федерального закона от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве» (далее Закон) были заложены основы современного регулирования землеустроительных отношений. В преамбуле определяются основные цели землеустройства, напрямую связанные с особыми свойствами земли, являющейся одновременно и уникальным природным объектом, и основой сельского хозяйства, базой для большинства отраслей экономики. Законодатель, в частности, выделяет следующие цели: обеспечение рационального использования земель и их охраны, создание благоприятной окружающей среды и улучшение ландшафтов, отдавая, таким образом, приоритет экологическому началу в правовом регулировании землеустроительных отношений.

Под обеспечением рационального использования земель и их охраны следует понимать обеспечение экономически эффективной деятельности предприятий, организаций и граждан по воздействию на земли, осуществляемой с соблюдением экологических требований по охране земель и способами, обеспечивающими сохранение земли как основного средства производства, а также обеспечение проведения мероприятий, направленных на предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, восстановление продуктивности земель и повышение плодородия почв.

Другой важной целью землеустройства является создание благоприятной окружающей среды. Если мы обратимся к Федеральному закону от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», то найдем в нем определение благоприятной окружающей среды, представляющей собой окружающую среду, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.

Что же касается такой цели землеустройства, как улучшение ландшафтов, то здесь речь идет об улучшении территорий, которые не подверглись изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуются сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях.

4.2. Землеустроительные мероприятия.

Землеустройство по своей сути представляет мероприятия по наведению порядка в использовании и охране земель, которые имеют разнообразную природу (правовые, организационно-хозяйственные, экономические, технологические, технические), осуществляемые государством, землевладельцами, землепользователями и собственниками земель. Исходя из определения землеустройства, можно составить следующий перечень видов этих мероприятий:

1) мероприятия по изучению состояния земель (ст. 9 Закона);

2) мероприятия по планированию и организации рационального использования земель и их охраны (ст. 14 Закона);

3) мероприятия по описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства (ст. 15, 17 Закона);

4) мероприятия по организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства (ст. 18 Закона);

5) мероприятия по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (ст. 18 Закона).

Следует особо отметить, что два последних вида мероприятий законодатель выделяет в особую разновидность землеустройства, именуемую внутрихозяйственным, и посвящает ему отдельно статью 18 Закона.

Объектами землеустройства, в соответствии с Законом являются:

- территории субъектов Российской Федерации;

- территории муниципальных образований;

- зоны с особыми условиями использования территорий,

- части указанных территорий и зон.

Необходимо отметить, что Федеральным законом от 13.05.2008 № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»», из объектов землеустройства исключен земельный участок. Таким образом, определение, описание, уточнение границ земельного участка, а также изготовление документации, на основании которой сведения о земельном участке вносятся в государственный кадастр недвижимости (ГКН) регулируются ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и входят в состав кадастровой деятельности.

4.3. Обязательность проведения землеустройства.

ЗК РФ определяет, что землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами. Статья 3 Закона содержит перечень случаев, когда проведение землеустройства является обязательным.

Во-первых, землеустройство в обязательном порядке проводится при изменении границ объектов землеустройства.

 Во-вторых, проведение землеустройства обязательно в случаях выявления нарушенных земель, а также земель, находящихся в процессе разрушения. Все виды нарушений земель можно объединить одним общим понятием - деградация земель.

В-третьих, в случае проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

При этом под консервацией земель понимается временное исключение земель из хозяйственного оборота, осуществляемое для предотвращения развития и устранения процессов деградации почв, восстановления их плодородия и реабилитации территорий, подвергшихся загрязнению.

В соответствии с пунктом 7 Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830, на основании принятого решения о консервации земель разрабатывается проект землеустройства, в котором определяются сроки консервации земель, мероприятия по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий, очередность их проведения и стоимость, а также предложения по использованию земель после завершения указанных мероприятий.

Рекультивация земель - это искусственное воссоздание плодородия почвы и растительного покрова, нарушенное вследствие горных разработок, строительства дорог и каналов, плотин и т.д. Рекультивация земель включает восстановление рельефа (засыпку оврагов, карьеров, уничтожение отвалов горных пород и т.д.), восстановление почв и растительности, лесов, создание новых ландшафтов.

4.4. Основания для проведения землеустройства.

 В качестве оснований для проведения землеустройства, закон перечисляет:

решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении землеустройства;

договоры о проведении землеустройства;

судебные решения.

По вопросу об определении органа государственной власти или местного самоуправления, уполномоченного принимать решения о проведении землеустройства, даны разъяснения в Письме Минэкономразвития РФ от 01.07.2010 № Д23-2423. В частности, в Письме излагается следующая позиция. Согласно ч. 6 ст. 15 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре) орган государственной власти или орган местного самоуправления в срок не более чем десять рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, который принят таким органом в пределах его компетенции и которым устанавливается или изменяется граница между субъектами Российской Федерации, границамуниципального образования, граница населенного пункта, либо устанавливается или изменяется территориальная зона или зона с особыми условиями использования территорий, либо отменяется установление такой зоны, представляет в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия документ, содержащий необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости в соответствии со ст. ст. 9 или 10 Закона о кадастре сведения. Порядок указанного информационного взаимодействия установлен Положением об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.08.2008 N 618.

При этом ст. 1 Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" (далее - Закон о землеустройстве) установлено, что территориальные зоны и зоны с особыми условиями использования территорий являются объектами землеустройства.

Для определения местоположения границ объекта землеустройства (в том числе соответствующей зоны) необходимо выполнение работ по землеустройству (описание местоположения границ объектов землеустройства). В результате таких работ согласно ст. 20 Закона о землеустройстве подготавливается карта (план) объекта землеустройства, форма и требования к составлению которой утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2009 N 621 (далее - Постановление).

Таким образом, с даты вступления в силу Постановления сведения о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий вносятся в государственный кадастр недвижимости на основании карты (плана) объекта землеустройства, подготовленной в результате землеустроительных работ по описанию местоположения границ объектов землеустройства.

Статьей 4 Закона о землеустройстве установлены основания проведения землеустройства. К указанным основаниям относятся в том числе решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении землеустройства.

Согласно гл. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации установление, изменение границ территориальных зон находятся в компетенции органов местного самоуправления и осуществляются посредством утверждения или изменения правил землепользования и застройки.

При этом в соответствии с ч. 2 ст. 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в случае если законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 79 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляют полномочия по утверждению правил землепользования и застройки городских округов.

Таким образом, по мнению Департамента недвижимости, полномочиями на принятие решений о проведении землеустроительных работ по описанию местоположения границ территориальных зон и установлению их на местности обладают органы местного самоуправления, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Вместе с тем в действующем законодательстве отсутствуют единые подходы к правовому регулированию порядка установления зон с особыми условиями использования территорий. В частности, для отдельных видов зон не определены органы, уполномоченные принимать решения об установлении зон.

Решения по установлению того или иного вида (типа) зоны с особыми условиями использования территорий, ее размеров, а в ряде случаев по определению порядка установления и перечня ограничений, вводимых на территории таких зон, могут приниматься федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления.

В связи с этим, по мнению Департамента недвижимости, орган, уполномоченный на принятие решения о проведении землеустроительных работ по описанию местоположения границ зон с особыми условиями использования территорий и установлению их на местности, может быть определен в соответствии с действующим законодательством в отношении определенного вида (типа) зоны с особыми условиями использования территорий.

Дополнительно необходимо отметить, что заказчиками землеустроительных работ по описанию местоположения границ зон с особыми условиями использования территорий и установлению их на местности могут выступать соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также лица, в пользу которых устанавливаются ограничения (обременения) прав, связанные с соответствующей зоной с особыми условиями использования территорий.

Таким образом, даже в тех случаях, когда землеустроительные работы проводятся по решению органа государственной власти или местного самоуправления, сами работы проводятся исполнителем на основании заключенного с заказчиком договора. В соответствии с ч. 6 ст. 69 Земельного кодекса РФ юридические лица или индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Отношения заказчика и подрядчика по договорам на выполнение проектных и изыскательских работ по землеустройству регулируются нормами Гражданского кодекса РФ: общими, содержащимися в первой части ГК РФ, и специальными, содержащимися в главе 37 «Подряд» в параграфе 4 «Подряд на выполнение проектных и изыскательских работ».

 Судебные решения могут также являться основанием проведения землеустройства, выступая юридическим фактом, порождающим определенные права и обязанности. В соответствии с нормами ст. 11 Гражданского кодекса РФ под судебным решением следует понимать судебный акт суда общей юрисдикции, арбитражного суда и третейского суда.

4.5. Землеустроительная документация и требования к ее оформлению.

Глава IV Закона определяет виды землеустроительной документации. К землеустроительной документации относятся:

1) Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схема землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, схема землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель. Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации утверждается Правительством РФ по представлению Росреестра, согласованному с заинтересованными органами исполнительной власти, а схемы землеустройства территорий субъектов РФ, схемы землеустройства территорий муниципальных образований, схемы использования и охраны земель утверждаются соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления при наличии необходимых согласований.

Следует сказать, что на сегодняшний день генеральная схема землеустройства территории РФ, к сожалению, не разработана. Во многом это связано с тем, что ее разработка требует значительных материальных, технических и иных усилий. А между тем разработка этой схемы представляет большое значение, т.к. генеральная схема землеустройства территории РФ является основой составления схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, других схем использования и охраны земель.

2. Картам (планам) объектов землеустройства отдельно посвящена статья 20 комментируемого Закона. Карта (план) объекта землеустройства является документом, отображающим в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики. Она составляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных на местности. Форма карты (плана) объекта землеустройства и требования к ее составлению устанавливаются Правительством РФ.

3.Проект внутрихозяйственного землеустройства представляет собой совокупность документов (расчетов, чертежей) по организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения; организации рационального использования земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам названных регионов РФ, для обеспечения их традиционного образа жизни, и охране всех этих категорий земель. Состав и содержание проекта внутрихозяйственного землеустройства зависят от многих факторов - природных и социально-экономических условий, форм землевладения и землепользования, степени устроенности территории и освоения ранее разработанных проектных решений. Одним из видов проектов внутрихозяйственного землеустройства может являться проект перераспределения сельскохозяйственных угодий и иных земель сельскохозяйственного назначения.

4.Проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий, так же как и проекты внутрихозяйственного землеустройства, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 514 утверждаются собственниками земельных участков, землепользователями или землевладельцами соответствующих категорий земель.

Улучшение и охрана сельскохозяйственных угодий, в том числе от водной и ветровой эрозии и опустынивания, рекультивации нарушенных земель, защита земель от эрозии и другие защитные мероприятия становятся приоритетным направлением государственной политики. Конкретные мероприятия в этом направлении предусматриваются Правительством РФ. В качестве примера можно упомянуть Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 99, которым утверждена Федеральная целевая программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы и на период до 2013 года».

6.Материалы почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель появляются в результате мероприятий по изучению состояния земель, проводимых в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии.

При проведении почвенных и геоботанических обследований и изысканий формируется информационная база о состоянии земель, в том числе почвы, а также выявляются земли, подверженные водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям.

Оценка качества земель проводится в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве. Оценка качества земель может проводиться также в целях установления продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Инвентаризация земель проводится для выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель.

Материалы почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель утверждаются Росреестром и территориальными органами Службы после получения заказчиком землеустроительной документации необходимых согласований.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ могут уточнять и дополнять список землеустроительной документации другими видами землеустроительной документации.

Из смысла ст. 8 Закона вытекает, что вся землеустроительная документация должна соответствовать техническим условиям и требованиям к проведению землеустройства, которые должны разрабатываться на основании соответствующих нормативных правовых актов и являются обязательными для исполнения при проведении землеустройства и осуществлении государственной экспертизы землеустроительной документации.

На данный момент на федеральном уровне нормативный правовой акт, в котором определялись бы технические условия и требования проведения землеустройства, не принят. Отсутствие такого акта компенсируется сформировавшейся в Российской Федерации практикой, в соответствии с которой подобные нормативные акты должны разрабатываться специальными субъектами землеустроительной деятельности (головными проектными институтами, межотраслевыми проектными институтами и т.д.). Специальные субъекты землеустройства разрабатывают необходимые нормативы в соответствии с положениями заключаемого гражданско-правового договора, предписаниями ведомственных актов, а также по иным основаниям. При этом разрабатываемые нормативы должны соответствовать законодательству Российской Федерации.

Под техническими условиями понимаются документы нормативно-технического характера, в которых устанавливаются правила, общие принципы и характеристики, касающиеся определенных видов деятельности или их результатов, а также технические требования, которым должны удовлетворять продукция, процесс или услуга.

В соответствии с письмом Росземкадастра от 28.02.2003 N АО/54 "О применении инструкции по межеванию земель" техническими условиями и требованиями проведения землеустройства являются утвержденные Росземкадастром 17.02.2003 Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, а также Методические рекомендации по межеванию объектов землеустройства.

4.6. Государственная экспертиза землеустроительной документации.

По смыслу комментируемой статьи вся землеустроительная документация должна проходить государственную экспертизу на соответствие исходным данным, техническим условиям и требованиям.

Единый порядок организации и осуществления экспертизы землеустроительной документации в Российской Федерации обеспечивает Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, которая также осуществляет выборочную проверку проведения экспертизы ее территориальными органами и координирует их деятельность в области экспертизы и организует проведение экспертизы следующей землеустроительной документации.

Основаниями проведения экспертизы могут быть решения органов государственной власти, органов местного самоуправления или инициатива заинтересованных лиц: землевладельцев, землепользователей, предприятий, учреждений, организаций и граждан. Все указанные лица могут выступать заказчиками экспертизы.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим вопросы проведения государственной экспертизы землеустроительной документации, является Положение о государственной экспертизе землеустроительной документации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 04.04.2002 № 214.

4.7. Государственный фонд данных землеустроительной документации.

Особое значение для обеспечения всех заинтересованных лиц информацией имеет государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, который формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о землеустройстве. Постановлением Правительства РФ от 11.07.2002 № 514 утверждено Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Информация, содержащаяся в фонде данных, является открытой и общедоступной, за исключением сведений, отнесенных законодательством РФ к категории ограниченного доступа, примером которой можно считать информацию о землеустроительных мероприятиях, проводимых на землях обороны и безопасности.

В письме Минэкономразвития РФ от 3 февраля 2010 г. № Д23-343 поясняется, что документы государственного фонда данных, отнесенные к категории информации ограниченного доступа, предоставляются заинтересованным лицам, имеющим право работы с информацией, отнесенной к категории ограниченного доступа.

Также необходимо отметить, что Федеральным законом от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» ограничен доступ к персональным данным граждан (к любой информации, относящейся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных), в том числе к сведениям о его фамилии, имени, отчестве, роде, месяце, дате и месте рождения, адресе, семейном, социальном, имущественном положении, образовании, профессии, доходах, другой информации).

Включение документов в фонд данных и исключение их из фонда производятся в порядке, устанавливаемом Росреестром.

Непосредственное ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, возложено на Росреестр в соответствии с п. 5.1.11 Положения «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457. Приказом Минэкономразвития РФ от 14.11.2006 № 376 утвержден Административный регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по предоставлению государственной услуги «Ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства».

 Общедоступная информация из фонда данных может использоваться любыми лицами по их усмотрению при соблюдении установленных федеральными законами ограничений в отношении распространения такой информации.

Документы фонда данных используются для обеспечения землеустроительной документацией органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан.

Порядок предоставления в пользование и использования документов фонда данных определяется Росреестром.

Документы фонда данных являются государственной федеральной собственностью и не подлежат приватизации, т.е. передаче в частную собственность.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны на безвозмездной основе передавать в фонд данных один экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в месячный срок со дня ее утверждения.

Контроль за формированием фонда данных, использованием и обеспечением сохранности его документов осуществляется Росреестром с привлечением специалистов заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

4.8. Государственный контроль за проведением землеустройства.

Деятельность по проведению землеустройства подлежит контролю со стороны государства. Контроль за проведением землеустройства необходим для обеспечения соблюдения организациями и гражданами при проведении землеустройства требований законодательства Российской Федерации, а также утвержденных в установленном порядке технических условий проведения землеустройства и требований к нему. Порядок организации и осуществления данного контроля утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 1061 «Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства».

Контроль проводится в соответствии с требованиями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Таким образом, контроль за проведением землеустройства - это совокупность действий уполномоченных должностных лиц, включающих в себя проверки соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации при проведении землеустройства, соблюдения утвержденных в установленном порядке технических условий проведения землеустройства и требований к землеустройству с последующим закреплением результатов проверок в форме актов проверки.

Мониторинг земель

Исходя из положений ЗК государственное управление в области осуществления мониторинга земель, равно как и государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного кадастра недвижимости, является полномочием Российской Федерации.

Согласно положению п. 1 ст. 67 ЗК РФ, государственный мониторинг земель - это система упорядоченных научно обоснованных действий по наблюдению за состоянием земель. В данном случае имеется в виду наблюдение за качественным состоянием земель в Российской Федерации как природного ресурса. Государственный мониторинг земель, являющийся частью государственного мониторинга окружающей среды, включает в себя сбор информации о состоянии земель, её обработку и хранение; непрерывное наблюдение за использованием земель, исходя из их целевого назначения и разрешенного использования; анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации, вне зависимости от установленных категорий и права собственности.

Задачами государственного мониторинга земель являются:

1) своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;

2) информационное обеспечение государственного земельного надзора за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

3) обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.

В целом мониторинг земель в Российской Федерации проводится для получения достоверной информации о качественном состоянии земель. Информация, полученная в результате мониторинга, по общему представлению не требует дополнительных доказательств и служит основой для осуществления иных функций государства по управлению земельными ресурсами. При этом данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются также для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Так, в частности, согласно Правилам использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 2004 г. N 112 <1>, данные мониторинга используются для целей установления факта и причин загрязнения, определения местоположения и площади загрязненных земель, уровней химического и (или) радиоактивного загрязнения и показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением.

С учетом данных мониторинга земель осуществляется также подготовка предложений по консервации земель на основании Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830.

Гражданам и юридическим лицам должен быть обеспечен доступ к информации, полученной в результате мониторинга, в том числе и потому, что сведения о состоянии земель являются частью информации о состоянии окружающей среды. Документы, подготовленные в результате проведения землеустройства, используются при ведении государственного кадастра недвижимости и мониторинга земель.

 Действия по мониторингу подразделяются на федеральные, региональные и местные. Мониторинг подразделяется, таким образом, в зависимости не от полномочий, а от той задачи, которая ставится перед мониторингом, и от того, на какой территории он проводится. В то же время субъекты РФ и органы местного самоуправления, не обладая полномочиями в области государственного мониторинга земель, могут принимать региональные (межмуниципальные) и местные программы, решающие задачи мониторинга.

 Порядок осуществления государственного мониторинга земель, согласно ЗК РФ, устанавливается Правительством РФ, а именно на основании Постановления Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель».

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Положением также установлено, что сбор и обработка данных, полученных в ходе проведения мониторинга, а также подготовка прогнозов и рекомендаций, касающихся особо опасных явлений и процессов, связанных с состоянием земель, осуществляются территориальными органами и организациями Росземкадастра (в настоящее время - Росрестр) и других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, участвующими в осуществлении мониторинга, а также органами местного самоуправления.

Структура, объем и сроки представления указанных данных о состоянии и использовании земель определяются Росреестром.

В то же время, учитывая положения ЗК РФ, согласно которым полномочия субъектов РФ и органов местного самоуправления в области мониторинга ограничены утверждением и реализацией соответствующих программ, следует исходить из того, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляют сбор и обработку данных мониторинга земель в рамках реализации указанных программ.