Перевод земель и земельных участков из одной категории в другую

6.1. Основные положения федерального закона «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую.

Согласно Земельному кодексу РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (п. 8 ст. 1 ЗК РФ). Деление земель на категории по целевому назначению является одним из основных принципов земельного законодательства нашей страны, и именно на нем базируется необходимость отнесения земель к различным категориям. Раскрыть суть рассматриваемого принципа земельного законодательства возможно при помощи ряда статей Земельного кодекса. Обратимся непосредственно к содержанию статьи 7, постановляющей, что земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Земельный кодекс устанавливает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (п. 8 ст. 1). Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).

В качестве одного из принципов земельного права законодателем установлен дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении такого режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы. Предписана также необходимость сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель должно осуществляться в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (п. 10 и п. 11 ст. 1).

Земельное законодательство исходит из того, что каждый земельный участок должен быть отнесен к одной из семи категорий земель. В соответствии с п. 1 ст. 14 ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» (далее ФЗ о переводе земель), отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных Земельным кодексом Российской Федерации категорий земель является обязательным.

Категория земель - важнейшая правовая категория, которая определяет объем правомочий не только лица, которому представлен земельный участок из государственной или муниципальной собственности, но и частного собственника земельного участка, так как предоставляться земельные участки могут только для каких-то определенных целей, в том числе и в собственность. В последствии, при совершении сделок с земельным участком, связанных с переходом права собственности от одного лица к другому, целевое назначение земельного участка не может быть изменено договором. Перевод земельного участка в другую категорию, а соответственно изменение возможных вариантов использования производится в административном порядке уполномоченным органом, который устанавливается федеральными законами. Специальным законом в области этих отношений является Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», который вступил в действие 5 января 2005 года. В соответствии с п. 3 ст. 8 ЗК РФ, нарушение установленного порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Одним из основных принципов земельного законодательства является приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

Предоставление земельного участка в пользование гражданам и юридическим лицам без указания категории земель и вида разрешенного использования, не допускается.

В соответствии с ст. 8 ЗК РФ категория земель указывается в:

1) актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;

2) договорах, предметом которых являются земельные участки;

3) государственном кадастре недвижимости;

4) документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

5) иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

К иным документам можно отнести акт органа государственной власти или местного самоуправления о резервировании земельного участка, об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, решение органа государственной власти или местного самоуправления об образовании земельных участков, правовой акт органа местного самоуправления об утверждении проекта границ земельного участка на кадастровом плане (карте) территории.

С учетом того, что все эти документы между собой взаимосвязаны, так как обуславливают друг друга, во всех перечисленных документах в отношении одного земельного участка, категория земель должна совпадать. В противном случае возникает неопределенность с правовым режимом земельного участка и даже с его однозначной идентификацией, которая, как правило, может быть разрешена только в судебном порядке.

ФЗ о переводе земель устанавливает приоритет актов органов государственной власти или местного самоуправления, в том числе перед кадастровыми документами, в случае, если в этих документах содержаться противоречия в отношении категории земель, или если в кадастровых документах отсутствует указание на категорию земель. В соответствии с п. 2 и 3 ст 14 ФЗ о переводе земель, в случае, если категория земель указана не в документах государственного кадастра недвижимости, а в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, внесение изменений в документы государственного кадастра недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется на основании правоустанавливающих документов на земельные участки или документов, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков.

В случае наличия противоречия между данными о принадлежности земельных участков к землям определенной категории, указанными в документах государственного кадастра недвижимости, и данными, указанными в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, если такие документы получены до вступления в силу Федерального закона о переводе земель, отнесение земельных участков к землям определенной категории осуществляется на основании данных, указанных в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков.

Земельное законодательство исходит из того, что земельный участок не может относиться сразу к нескольким категориям земель, а может быть отнесен только к одной категории. При этом не может быть часть земельного участка самостоятельным объектом для установления или изменения категории земель. Поэтому не может быть часть земельного участка отнесена к одной категории земель, а часть к другой.

По общему правилу, при образовании земельного участка из преобразуемого земельного участка (земельных участков), целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых они были образованы, если иное не установлено федеральными законами (п. 3 ст. 11.2.ЗК РФ).

Перечень категорий земель установлен ст. 7 ЗК РФ, в соответствии с которой, Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Понятие и состав каждой категории земель раскрываются в особенной части Земельного кодекса.

1. Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (ст. 77)

2. Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.   Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам (ст. 83).

3. Землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космической деятельности, землями обороны, безопасности и землями иного специального назначения признаются земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - земли промышленности и иного специального назначения) (ст. 87).

4. К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим (ст. 94).

5. К землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие) (ст. 101).

6. К землям водного фонда относятся земли:

1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;

2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах (ст. 102).

7. К землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель, формируемого в соответствии со статьей 80 настоящего Кодекса. Использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию, за исключением случаев, если земли запаса включены в границы охотничьих угодий, и иных предусмотренных федеральными законами случаев.

(Все размещенные в тексте рисунки приведены по данным Доклада Территориального управления федерального агентства государственной регистрации кадастра и картографии по Самарской области о состоянии и использовании земель в Самарской области в 2010г.Доклад опубликован http://www.samara-apk.ru/upload/osostzemel2009.doc.)

Не трудно заметить, что все категории земель имеют целевое назначение, кроме седьмой – земель запаса. Именно поэтому необходим их перевод в иную категорию земель в случае предоставления земельного участка, так как использование земельного участка может быть только целевым.

Изменение категории земель может быть обусловлено как потребностями частного лица, в случае, если его использование в иных целях становиться более выгодно собственнику, землевладельцу, землепользователю или арендатору земельного участка, а так же государственными, муниципальными или общественными нуждами при изъятии земельного участка в связи с осуществлением этих нужд.

Порядок перевода земель из одной категории в другую и устанавливается ст. 2-5 и 15 ФЗ о переводе земель.

Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в связи с изменением их категории. Переоформление правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется.

Сведения о состоявшемся переводе земельного участка из одной категории в другую вносятся в ЕГРП в порядке информационного взаимодействия.

В соответствии со ст. 5 ФЗ о переводе земель, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие акт о переводе земель или земельных участков, направляют копию такого акта в течение пяти дней со дня его принятия в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости, или, если иное не установлено Правительством Российской Федерации, в подведомственное данному федеральному органу исполнительной власти государственное учреждение (далее - орган кадастрового учета).

О внесенных изменениях орган кадастрового учета уведомляет заинтересованных правообладателей земельных участков с указанием акта о переводе земель или земельных участков, а также органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, для внесения в течение семи дней изменений в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Законом так же устанавливаются особенности перевода земельного участка из одной категории в другую, если такой перевод связан с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд. В этом случае изменение категории является обязанностью органа, осуществившего изъятие земельного участка. Решение об изменении категории, обеспечивающий вид разрешенного использования земельного участка, должно быть принято после его изъятия (выкупа), но до предоставления земельного участка заинтересованному гражданину или юридическому лицу.

Основаниями отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую могут быть только следующие случаи:

1) установление в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;

2) наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

3) установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

ФЗ о переводе земель из одной категории в другую установлено, что в течение 30 дней сведения об изменении категории земельного участка бесплатно вносятся в документы государственного кадастра недвижимости по заявлению правообладателя земельного участка.

6.2. Компетенция органов государственной власти и местного самоуправления по переводу земель и земельных участков.

В статье 8 ЗК РФ зафиксированы органы, уполномоченные принимать решения о таком переводе, а непосредственно порядок перевода и особенности перевода земельных участков из отдельных категорий земель установлены ФЗ о переводе земель из одной категории в другую.

В ЗК РФ определение органа, правомочного принимать решения о переводе земель, поставлено, прежде всего, в зависимость от того, в чьей собственности находятся земли, нуждающиеся в переводе. Однако что касается государственной собственности, то, как известно, процесс ее разграничения на федеральную собственность и собственность субъектов РФ не закончен. Поэтому ст. 15 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую установлено правило, согласно которому до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется Правительством РФ при переводе: 1) земель или земельных участков, необходимых для федеральных нужд; 2) земель или земельных участков в составе таких земель для установления или изменения черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В остальных случаях перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ или в случаях, установленных законами субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Как можно заметить при изучении текста п. 1 статьи 8 ЗК РФ, для перевода в другую категорию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения требуется решение органов более высокого ранга, чем в случаях перевода участков из земель других категорий. Это один из способов обеспечения приоритета сельскохозяйственных земель и их охраны, в том числе путем недопущения вывода их без достаточных на то оснований из аграрного производства. ФЗ о переводе земель из одной категории в другую (ст. 7), в свою очередь, установлен перечень тех исключительных случаев, когда допускается перевод сельскохозяйственных угодий (т.е. лучших, продуктивных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения) в иные категории.

Федеральный закон о переводе земель имеет также особенную часть, в которой определяет специфику перевода земель в отдельные категории. Эти вопросы будут рассмотрены в темах, раскрывающих правовой режим различных категорий земель.