Цели и задачи охраны земель.

 

Охране земель в Российской Федерации посвящена гл. II ЗК РФ. В ст. 12 устанавливается, что земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Таким образом, публичный характер земельных интересов отражается и на задачах охраны земель, так как земля охраняется не как имущество, в том числе публичного собственника, а как достояние народов. Даже если земельный участок находится в собственности частного лица, он остается составной частью земли, являющейся природным объектом и природным ресурсом. Из этого вытекает, что земля охраняется как природный объект и природный ресурс, независимо от формы собственности. Следовательно, задачи по охране земли ставятся не только как одна из функций государственного управления, но и как необходимое условие использования земли землевладельцами, землепользователями, арендаторами. В связи с этим, использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.

Необходимо учитывать, что земельное законодательство в качестве принципов правового регулирования определяет целый ряд приоритетов. Так, ст. 1 ЗК РФ устанавливается, приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде. Таким образом, исходя из данного принципа, ради сохранения природных свойств земли могут быть ограничены права, как собственников земельных участков, так и иных правообладателей.

В п. 2 ст. 12 ЗК РФ формулируются цели охраны земель. К ним относятся:

1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;

2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Первая цель направлена на установление превентивных мер, т.е. на предотвращение возможных негативных последствий хозяйственной деятельности человека. К негативным последствиям законодатель относит: деградацию, загрязнение, захламление, нарушение.

Общее понятие з агрязнения окружающей среды определено ФЗ «Об охране окружающей среды», которое применительно к почве можно определить следующим образом: загрязнение земель - поступление в почву вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на состояние земли как природного объекта.

Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» деградированными признает земли, на которых в результате природного и антропогенного воздействия происходит ухудшение этих земель. Деградация земель может привести к значительным экономическим потерям, ущербу окружающей природной среде, созданию угрозы причинения вреда здоровью человека, снижению качества сельскохозяйственной продукции и к другим тяжелым последствиям.

Под захламлением земель понимается размещение в неустановленных местах предметов хозяйственной деятельности, твердых производственных и бытовых отходов (металлолом, стеклобой, строительный мусор, древесные остатки и др.). В результате захламления поверхность земельных участков покрывается различными предметами, отходами производства - кирпичом, деталями и запчастями автомашин, цементом, стройматериалами или оборудованием. И хотя в результате захламления качественные характеристики земельного участка не изменяются, как при загрязнении, тем не менее, использовать участок по назначению без предварительных работ по его восстановлению все равно невозможно.

Под нарушением земель следует считать разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, проведение всех видов строительных, геологоразведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы.

Вторая цель направлена на принятие мер в тех случаях, когда предотвратить негативные последствия не удалось. В этом случае природные свойства земли должны быть восстановлены, а при возможности и улучшены.

Понятие восстановления земель сформулировано применительно к землям сельскохозяйственного назначения в ст. 1 ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». Воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения - сохранение и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения посредством систематического проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных и иных мероприятий.

Необходимо отметить, что охрана земель направлена, прежде всего, на сохранение плодородных свойств почвы, так как именно это свойство земли является хрупким и подвержено негативному влиянию человека. Поэтому общие цели охраны земель, сформулированные в ст. 12 ЗК РФ, необходимо применять с учетом целевого назначения земельных участков, использование которых производится в соответствии с установленными для каждой категории земель видами разрешенного использования. Если для земель сельскохозяйственного назначения или сельскохозяйственного использования в составе земель иных категорий необходимо применять весь комплекс мероприятий, предусмотренных для целей охраны земель, то в отношении земель, предназначенных для застройки или благоустройства населенных пунктов неприменимы мероприятия по мелиорации или землеванию (нанесению плодородного слоя почвы). В то же время, даже при проведении строительных или иных работ, связанных с нарушением плодородного слоя почвы, закон предписывает снять, сохранить его и применить для улучшения тех земель, которые нуждаются в этом. Поэтому, несмотря на то, что состав конкретных мероприятий зависит от многих факторов, влияющих на правовой режим земельного участка, но цели охраны земель являются общими и продиктованы тем, что земля является всеобщим достоянием, без преувеличения – национальным богатством.

В связи с тем, что земельное законодательство предписывает охранять землю именно как природный объект и природный ресурс, отношения по охране земель тесным образом переплетены с экологическими отношениями. В связи с этим регулирование охраны земель осуществляется не только ЗК РФ и иными земельными законами, но и нормами ФЗ «Об охране окружающей среды». Основные принципы охраны окружающей среды сформулированы в ст. 3 данного закона. В ней определяется, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов:

соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

независимость контроля в области охраны окружающей среды;

презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды;

учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;

обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;

обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;

сохранение биологического разнообразия;

обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;

запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;

соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;

ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;

участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды;

международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

К объектам охраны окружающей среды Закон относит земли, недра, почвы (ст. 4). Таким образом, в соответствии с ФЗ «Об охране окружающей среды» земля и почвы являются самостоятельными объектами охраны и полностью эти понятия не совпадают. Почвы – поверхностный слой земли, представляющий собой природное образование, состоящее из минеральных и органических веществ, воды, воздуха, почвенных организмов и продуктов их жизнедеятельности, обладающее особым составом, строением и свойствами в зависимости от природно-климатических условий почвообразования, обеспечивающее среду обитания и жизнедеятельности человека, животных и растений и выполняющее экологические, санитарно-гигиенические и хозяйственные функции (Земельное право России: учебник для бакалавров / А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, С.А. Чаркин; под ред. А.П. Анисимова. – 3-е изд., перераб. и доп.. – М.: Издательство Юрайт, 2012).

Средства, которыми эти цели достигаются, являются содержанием охраны земель.

 

Содержание охраны земель.

 

Содержание охраны земель определяется ст. 13 ЗК РФ. Прежде всего, охрана земель от вредных (негативных) воздействий является обязанностью собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей, арендаторов, словом, всех тех, кто использует земельные участки на законных основаниях. Ст. 42 ЗК РФ определяется, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками, но осуществляющие использование земли на законных основаниях обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности, не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий, а также выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами.

При реализации положений п. 1 ст. 13 Кодекса необходимо применять также нормы иных федеральных законов, например, ФЗ от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды", ФЗ от 16.07.1998 "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", ФЗ от 30.03.1999 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", ФЗ от 10.01.1996 "О мелиорации земель" и др., а также подзаконных нормативных правовых актов.

Правообладатели земель и почв - собственники, землепользователи, землевладельцы, арендаторы, срочные безвозмездные пользователи земельных участков - обязаны наряду с установленными для них законом общими или обычными каждодневными агротехническими, экологическими, строительными, санитарно-эпидемиологическими, проектно-планировочными правилами и регламентами выполнять специальные мероприятия по охране своих земель с учетом их естественно-природного состояния.К ним относятся, в частности: защита земель (почв) от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами и от других негативных (вредных) последствий природного или антропогенного воздействия.

Сохранение почв, их плодородия - это основная обязанность лиц, владеющих земельными участками. Статья 7 Федерального закона "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" предусматривает, что собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков имеют право проводить агротехнические, агрохимические, мелиоративные, фитосанитарные и противоэрозионные мероприятия по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; получать в установленном порядке информацию о состоянии плодородия почв на своих земельных участках и динамике изменения его состояния.В соответствии со ст. 8 названного Закона эти лица обязаны осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду; соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий. Согласно ст. 14 Закона осуществляется государственное нормирование плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Ведется государственный учет показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения (ст. 15 Закона). Учет показателей состояния плодородия проводится в целях обеспечения органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, заинтересованных граждан и юридических лиц информацией о состоянии плодородия указанных земель.

Порядок государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения утвержден Приказом Минсельхоза РФ от 04.05.2010 № 150. Согласно данному документу, учет показателей проводится для обеспечения органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных граждан и юридических лиц информацией о состоянии плодородия указанных земель.

Государство обеспечивает формирование государственного информационного ресурса состояния земель сельскохозяйственного назначения в части показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения и авторизованный доступ к информации пользователям. Собранные сведения заносятся в государственный реестр плодородия почв.

Под плодородием земель сельскохозяйственного назначения понимается способность почв обеспечивать стабильную урожайность сельскохозяйственных культур при нормальных погодных условиях, соответствующих климатическим показателям местности.

Отношения по охране земель тесно связаны с отношениями по мониторингу земель и землеустройству.

В результате мониторинга выявляются земли и земельные участки, подвергшиеся различным негативным явлениям, которые могут привести к деградации, потери продуктивности, изменению качества земли как природного объекта. В соответствии со ст. 3 ФЗ «О землеустройстве», землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях:

выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;

проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Проекты внутрихозяйственного землеустройства, улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, восстановления и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и от других негативных воздействий утверждаются собственниками земельных участков, землепользователями или землевладельцами указанных земель.

Карты (планы) и материалы межевания объектов землеустройства, полученные при изучении состояния земель материалы геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель, а также тематические карты и атласы состояния и использования земель утверждаются Росреестром и его территориальными органами после получения заказчиком землеустроительной документации необходимых согласований.

В данной землеустроительной документации определяются обязательные для выполнения правообладателями земель мероприятия по обеспечению рационального использования и охраны земель, утверждаемые Росреестром или его территориальными органами. Причем указанные мероприятия могут быть изменены только по решению утвердившего их органа (п. 10 Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 514).

Выполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв, предусмотрено Земельным кодексом Российской Федерации и за систематическое невыполнение этих мероприятий, требований рационального использования земли, использование земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки, права пользования, владения и собственности на земельные участки, всоответствии со ст. 45 Земельного кодекса РФ и ст. 6 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", прекращаются принудительно по решению суда.