Принципы организации и деятельности прокуратуры

Российской Федерации.

Системообразующими элементами организации и деятельности органов прокуратуры являются положенные в их основу принципы. Принципы – это основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы.

Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст.129 Конституции РФ и в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации».

Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п.3 ст.11 Закона). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом как часть единой федеральной системы; наделен едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Так, любой прокурор (от районного до Генерального) вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства: внесение протеста, представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лицами. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему- выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.

Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Он назначает на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором РФ. Независимо от порядка назначения, все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ, подчинены ему и подотчетны. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль.

Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, расследования преступлений и др.) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований, осуществленных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности их проведения.

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, политических партий, других общественных объединений или их представителей на прокурора с целью повлиять на принимаемое ими решение или воспрепятствовать их деятельности влечет установленную законом ответственность (дисциплинарную, административную, а также меры различного характера, применяемые в судебном порядке).

Воздействие на прокуроров на практике осуществляется в различных формах, от завуалированных, исходящих от различных должностных лиц (в том числе путем принятия нормативных правовых актов), от средств массовой информации (путем инспирированных заказных публикаций) до угроз и реальных мер физического воздействия (побои, похищение членов семьи, анонимные и прямые угрозы). Поэтому государство осуществляет специальные меры по защите прокуроров.

Порядок и условия осуществления их государственной защиты определяются Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» от 20 апреля 1995 г. (в редакции от 29 ноября 2001 г.), а также иными нормативными правовыми актами.

В органах прокуратуры создана также служба безопасности, принимаются иные меры по обеспечению безопасности прокуроров и следователей, членов их семей и имущества.

Прокуроры не могут быть членами выборных, назначаемых, создаваемых и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления. Данное требование закона является конкретным проявлением и реализацией принципа независимости органов прокуратуры в отношениях с органами власти. Участие представителей прокуратуры в различных комиссиях и других органах означало бы разделение с ними ответственности за действия и решения, препятствовало или делало бы практически невозможным осуществление надзора за исполнением ими законов.

Федеральный Закон «О прокуратуре РФ» (ст.5) указывает на недопустимость вмешательства не только в осуществление прокурорского надзора, но и в любую иную функциональную деятельность органов и учреждений прокуратуры: координацию деятельности правоохранительных органов, участие в правотворческой деятельности.

Как вмешательство в осуществление прокурорского надзора следует рассматривать: обращения должностных лиц, депутатов, представителей средств массовой информации к прокурору с требованиями представить информацию, составляющую служебную тайну; выполнить или не совершать конкретные надзорные действия, либо совершить их определенным образом, вопреки интересам соблюдения законов, установления истины, привлечения к ответственности лиц, совершивших правонарушения.

Воспрепятствование деятельности прокурора может проявляться:

-в недопущении их на территории и в помещения органов, указанных в п.1 ст. 21 Закона;

-в ограничении их доступа к документам и материалам;

-в непредставлении материалов и документов по запросам, представлении фальсифицированных данных;

-в невыделении специалистов и экспертов, отказе или умышленном затягивании под надуманными предлогами проведения по поручению проверок, ревизий;

-в искусственном создании причин неявки по вызову для дачи пояснений и показаний.

Для преодоления воспрепятствованию в различной форме служебной деятельности прокурора используется вся совокупность правовых средств и иных возможностей, определенных в законе: выемки, использование помощи органов полиции, иных сил обеспечения правопорядка, привлечение к ответственности за отказ от дачи объяснений, предоставлении заведомо ложных информаций, документов, возбуждение производства об административных правонарушениях.

Прокуроры обязаны давать пояснения по существу находящихся в их производстве материалов, а также представлять их для ознакомления исключительно в случаях и в порядке, прямо предусмотренных в законе.

Прокурор обязан представлять материалы и объяснения любому вышестоящему прокурору в силу действия принципа централизации и связанными с ним принципами подчиненности и подотчетности нижестоящих прокуроров вышестоящему и всех их – Генеральному прокурору РФ (п.1ст. 4, ст.13 ФЗ).

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации.

В целях реального и организованного обеспечения действия принципа гласности в деятельности органов и учреждений прокуратуры, в составе Генеральной прокуратуры РФ создано самостоятельное структурное подразделение – Центр информации и общественных связей, на который возложено информирование через печать, радио, телевидение и другие средства массовой информации граждан о состоянии законности в стране и отдельных ее регионах, о принимаемых прокуратурой и иными правоохранительными органами мерах по борьбе с преступностью.

Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также нормами федерального законодательства. Согласно ч.1 ст.23 Конституции РФ «каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну»; в п.2 ст.4 говорится о законодательстве Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Перечень сведений, относимых к государственной тайне, установлен Законом РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. (в редакции от 6 октября 1997 г.) (ст.5). Существуют различные виды служебной тайны: следственная, тайна совещательной комнаты в суде, нотариальная, врачебная. Специально охраняемой законом является коммерческая тайна и ее разновидности: банковская (ст.857 ГК РФ), тайна страхования (ст.946 ГК РФ) и др.

Специально охраняемой законом является военная тайна. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает пределы гласности в деятельности органов прокуратуры, когда это противоречит требованиям законодательства РФ о государственной тайне. Закон РФ «О государственной тайне» устанавливает специально требования к осуществлению прокурорского надзора в этой сфере (ст.32). Понятие «служебная и коммерческая тайна» дается в Гражданском кодексе РФ (ст.131). Информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда она имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам и к ней нет свободного доступа на законном основании, а обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми актами. Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 1991 г. № 35 установлен Перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну.

Разглашение охраняемой законом тайны влечет установленную законом материальную (в судебном порядке), дисциплинарную или уголовную ответственность (ст.183, 283 УК РФ и др.).

Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 (в редакции от 10 сентября 2001 г.) утвержден Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне.

Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления. Все прокуроры представляют информацию радио, телевидению, газетам, иным средствам массовой информации, выступают на страницах печати, с лекциями и докладами перед населением. Все более широко органы прокуратуры используют в этих целях сеть Интернет.

Принцип политической независимости (внепартийности) прокурорских работников сформулирован в п.4 ст.4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в редакции от 2 января 2000 г.): прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность таких общественных объединений в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются.

Действие этого принципа распространяется на научных и педагогических работников учреждений прокуратуры как «прокурорских работников», а также иных работников органов и учреждений прокуратуры, имеющих классные чины.

В своей служебной деятельности прокуроры также не связаны решениями любых общественных объединений (профессиональных союзов и т.п.).

Конкретизацией принципа независимости прокуратуры как условия объективности и принципиальности ее деятельности по укреплению законности, охране прав и свобод граждан является недопустимость совмещения прокурорскими работниками своей основной деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. Такое совмещение нарушает экономическую, материальную независимость прокурорского работника. Безвозмездное сотрудничество с властными, коммерческими и иными структурами, особенно связанное с выработкой и принятием решений, нормативных и иных актов, также способно повлиять на объективность и принципиальность последующих действий прокурорского работника по устранению правонарушений. Исключение составляет преподавательская, научная и творческая деятельность, которая может осуществляться на договорной, контрактной или разовой, эпизодической основе.

Принцип законности важнейшее общеправовое начало деятельности всех субъектов правоприменения; соблюдение его служит верным показателем развития процесса построения правового государства. Это главенствующий принцип в деятельности прокуратуры, обеспечивающий верховенство закона, единство и укрепление законности.

Законность характеризуется рядом составляющих компонентов, в их числе:

-наличие в стране развитой системы законодательства, адекватного потребностям регулирования общественных отношений;

-наличие необходимой государственно-правовой инфраструктуры, государственных институтов, наделенных всеми необходимыми функциями и полномочиями по обеспечению соблюдения законов;

-осведомленность граждан и должностных лиц о действующем законодательстве и стремление следовать его нормам;

-своевременное установление правонарушений, принятие мер к наказанию виновных, устранению причин и условий, способствовавших их совершению.

Требование обеспечения законности для прокуратуры несколько осложнено, поскольку по Конституции РФ Генеральный прокурор РФ не наделен правом законодательной инициативы. Такими возможностями обладают ряд прокуроров субъектов Федерации в соответствии с их конституциями или уставами (основными законами) в законодательном (представительном) органе. В целом прокурорская система реализует эту задачу в рамках полномочий по участию в правотворческой деятельности (ст.9 Закона).

Принцип законности означает обеспечение ее требований в деятельности самих органов прокуратуры. Этой задаче способствует совокупность норм, определяющих требования к лицам, назначаемым на должность прокуроров, касающиеся их профессиональных и моральных качеств, уровня образования, возрастного ценза для лиц, замещающих должности прокуроров, порядка назначения на должности, прокуроров аттестации прокурорских работников. Этим же задачам служит и создание в органах прокуратуры службы безопасности.

В деятельности органов прокуратуры используются в качестве организационных, определяющих начал зональный и предметный принципы.

Распределение обязанностей в структурных подразделениях органов прокуратуры различных уровней обычно осуществляется в соответствии с этими принципами. Независимо от того, как организуется работа в структурном подразделении (при четком разграничении зонального и предметного принципов или при их сочетании), неизменным остается требование взаимного обмена информацией, особенно между прокурорами одного отдела (управления) с тем, чтобы у каждого из них были исчерпывающие сведения об объектах их работы.

Обычно имеется круг вопросов, выделение которых в качестве предметов ведения во всех оперативных подразделениях является обязательным для: комплексного проведения анализов состояния законности и осуществления прокурорского надзора; координации деятельности правоохранительных органов; планирования работы; направления заданий нижестоящим прокурорам; контроля и исполнения. По закрепленным за соответствующими прокурорами вопросам регулярно, по мере необходимости в соответствии со схемой взаимодействия структурных подразделений осуществляется обмен информацией, поступающей в аппарат областной прокуратуры от горрай - прокуратур и других органов.

Контрольные вопросы:

1.Дайте краткую характеристику системы органов прокуратуры?

2.Охарактеризуйте правовой статус Генерального прокурора?

3.В чем состоит разграничение компетенции между Территориальными и специальными прокуратурами?

3.Дайте определение принципа организации и деятельности прокуратуры.

4.Какова система принципов организации и деятельности прокуратуры?

5.Дать характеристику принципам законности.

6. Дать характеристику принципам единства и централизации деятельности прокуратуры.

7. Дать характеристику принципам гласности и независимости.

8. Дать характеристику принципам предметно-зональной деятельности прокуратуры.

ЛЕКЦИЯ 3

Функции прокуратуры.

Понятие функции органов прокуратуры

Это ключевая правовая категория, которая раскрывает и объясняет содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» содержит указание на функции в ряде норм. Определяя понятие прокуратуры, Закон (ст.1) раскрывает его через основную функцию – надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, но при этом подчеркивается, что «прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами».

В Законе содержится, по существу, перечень основных функций прокуратуры, хотя нет определения понятия функции (п. 2 ст.1).

Основываясь на общих положениях государственно-правовой теории, понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств.

Названные элементы, характеризующие функцию, находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно повлечь необходимую корректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее подвижными и очевидными составными частями функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осуществления, которые придают ей логическую завершенность и полную правовую форму.

Главной функцией прокуратуры является надзор за исполнением законов. В зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры (сферы исполнительно-распорядительной деятельности органов управления, исполнения судебных решений и др.), надзорная функция подразделяется на подфункции, это:

-надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

-надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

-надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

-надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача - опротестовывать противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Следует подчеркнуть, что прокуроры осуществляют надзор не за судами, которые независимы при отправлении правосудия и подчиняются только закону, а за законностью вынесенных решений.

Суть прокурорского надзора заключается: в деятельности по проверке соблюдения законов; установлению правонарушений, их правовой оценке и в предъявлении требований (предложений) к компетентным органам и должностным лицам - принять меры по устранению выявленных нарушений (кроме сферы правовых отношений, в которых, в связи с их спецификой, прокурор уполномочен непосредственно восстановить нарушенную законность, например, отменить незаконное решение дознавателя).

Самостоятельной функцией является координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.