Аналитическая работа в прокуратуре.

В приказах Генерального прокурора Российской Федерации, посвященных организации надзора за исполнением законов и борьбе с преступностью, информационно-аналитической работе отведено значительное место.

Так, в п.2.2 приказа № 34 прокурорам, в том числе районов и городов, предписано не реже двух раз в год проводить анализ состояния преступности и способствующих ей причин. Приказом Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 22 мая 1996 г. № 30 предписывается систематически анализировать состояние законности, соблюдение прав и свобод граждан.

Анализ данных, характеризующих состояние законности, не только дает знание реальной обстановки, но и позволяет правильно определять направления надзорных усилий и объекты надзора, прогнозировать развитие неблагоприятных тенденций и процессов, вырабатывать предупредительные меры.

Содержательную сторону аналитической работы составляют ряд взаимосвязанных этапов: сбор (накопление) информации – обработка информации – выводы и предложения (результат). Они одинаково важны, ошибка или недооценка одного обязательно скажется на других.

Но если со сбором информации особых проблем не бывает (ст.6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» позволяет истребовать многообразные сведения из самых различных источников, а главное – делать это регулярно), то на этапах обработки допускается немало просчетов.

Следует отметить, что аналитическая работа включает анализ эффективности деятельности органов правоохраны, в том числе самой прокуратуры района (города).

Для правильной постановки аналитической работы необходимы, как минимум, три условия: во-первых, информация о нарушениях законов и обстоятельствах, способствующих этим нарушениям; во-вторых, средства и приемы сбора, накопления и обработки информации; наконец, наличие унифицированных показателей, характеризующих состояние законности.

Под информацией понимается содержание отражения объективной действительности, выраженное в форме сообщения, осведомления о положении дел, сведения о чем-либо или о ком-либо, передаваемые непосредственно или с помощью технических средств. Для прокуратуры – это совокупность качественных и количественных характеристик преступности и правонарушений непреступного характера в их единстве и развитии.

Информацию нужно эффективно использовать для анализа, поэтому она должна быть в достаточном количестве: малый или, наоборот, избыточный объем будет негативно влиять на выработку прокурором решений.

Полной является та информация, которая с высокой долей достоверности отражает положение дел. Кроме того, информация должна быть объективной, точной и целенаправленной.

Обязательным условием является своевременность и оперативность поступления информации в прокуратуру. Поступающую информацию необходимо группировать по определенной системе. Как правило, это производится путем введения в делопроизводство определенной номенклатуры дел, в которых систематизируется и накапливается информация.

Условно информация делится на три вида: статистическую, оперативную и справочную. Статистическаяинформация представляется в заранее установленные сроки и по определенной форме; оперативная – поступает непрерывно в самых различных формах; справочная – накапливается в прокуратуре постепенно и используется по мере необходимости.

Рассмотрим, как перечисленные общие положения учитываются при анализе состояния исполнения законов.

Распространенной ошибкой некоторых прокуроров является стремление охватить надзором все сферы правовых отношений. Однако стоит строго разделять правомерность и пределы прокурорского вмешательства. Пределы вмешательства всегда ограничиваются правомерностью, а правомерность вмешательства в свою очередь определяется строгими рамками имеющихся к тому оснований.

В связи с этим анализ состояния исполнения законов следует производить преимущественно в базисных (основных) сферах. Их четыре: экономика, социальная сфера, природные ресурсы, правоохранительная деятельность. Эти сферы облегчат прокурору как планирование деятельности, направленной на выявление нарушений законов, так и каналы получения более полных сведений о правонарушениях.

Источники информации о нарушениях закона условно делятся на общие и специальные.

К первой группе относятся обращения, заявления и жалобы граждан, а также организаций и учреждений; сообщения средств массовой информации; материалы гражданских, арбитражных, уголовных дел, производств об административных правонарушениях.

В общем порядке сведения о нарушениях закона прокурор может получить, участвуя в совещаниях и заседаниях государственных органов и органов местного самоуправления, коллегиальных органов других учреждений, а также при даче правовой оценки издаваемых ими правовых актов.

Вторую группу источников составляют данные органов межведомственного контроля. На районном (городском) уровне их более двух десятков.

В сфере контроля за исполнением законов в экономике это:

1) городские агентства Минимущества России;

2) комитеты по земельным ресурсам и землеустройству;

3) отделения государственного надзора за связью;

4) отделения энергонадзора.

В сфере финансов:

1) государственная налоговая инспекция;

2) аппараты контролеров-ревизоров в городах;

3) органы Федерального казначейства.

В социальной сфере:

1) управления статистики;

2) управления архитектуры и градостроительства;

3) центры занятости;

4) отделы социальной защиты населения;

5) посты миграционного контроля;

6) государственные жилищные комиссии;

7) районные (городские) комиссии по делам несовершеннолетних.

В сфере окружающей среды и использования природных ресурсов:

1) государственные инспекции по охране окружающей среды;

2) центры Государственного санитарно-эпидемиологического надзора;

3) управления (отделы) ветеринарии;

4) гидрометеорологические станции и посты;

5) лесхозы и лесничества;

6) отделы (управления) охотничьего хозяйства;

7) государственные инспекции рыбоохраны.

Информацию можно получить также в правоохранительных органах, это:

1) отделы (управления) внутренних дел;

2) отделы противопожарной службы;

3) Государственная инспекция по безопасности дорожного движения;

4) отделы Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации;

5) таможни и таможенные посты;

6) районные (городские) службы судебных приставов;

7) суды общей юрисдикции.

Для обеспечения информированности о состоянии исполнения законов на каждый отчетный период (полугодие, год) прокурор должен либо наладить поступление необходимых данных из всех или части перечисленных органов, либо каждый раз запрашивать сведения о выявленных ими нарушениях.

От контролирующих органов прокурор имеет право требовать проведения проверок в подконтрольных организациях, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, а также обязан проверять законность и полноту мер, принятых органами контроля по устранению выявленных нарушений.

Анализ преступности представляет собой оценку того, как преступность проявляется в социальной сфере, каковы ее характеристики, насколько она устойчива к внешним воздействиям и т.п. Отсюда задачи анализа – выявление и оценка: распространенности и общественной опасности преступности в районе (городе) за определенный период; социальных характеристик, которые указывают на особенности ее порождения и функционирования (мотивация, социально-групповая принадлежность); а также свойств преступности как относительно самостоятельного явления (устойчивость, организованность).

Поскольку анализ включает одновременно познание и оценку, речь идет, во-первых, о получении фактических сведений о преступности, а во-вторых, об их толковании. Последнее достигается путем разного рода сравнений (например, данных прошедшего года с соответствующими данными предшествующих лет), вычисления долей, коэффициентов, процентных отношений и т.д.

С учетом того, что преступность анализируется как продукт социальной среды, сведения о ней сравниваются не только между собой, но и сопоставляются с данными экономической, социальной, демографической статистики. Анализ производится с соблюдением нескольких правил.

Правило первое. Анализу подлежит фактическая, а не зарегистрированная преступность. Фактическая преступность многократно превышает преступность, о которой осведомлены органы правоохраны, а известная им преступность – ее долю, официально этими органами регистрируемую. В свою очередь, учтенная преступность намного превышает ее раскрываемую долю, а количество раскрытых деяний – число преступлений, за которые виновные привлекаются к уголовной ответственности.

Надо иметь в виду, что практически всегда часть преступности латентна, а статистика включает в себя лишь те данные о преступлениях и преступниках, которые выявлены и «переработаны» компетентными органами. В ней преступления разного вида могут отражаться с разной степенью полноты: умышленные убийства, к примеру, более полно, чем случаи причинения легкого вреда здоровью.

Для того чтобы составить относительно полное представление о масштабе преступности в районе (городе), при анализе надо учитывать так называемые незаявленные преступления. Это преступления, о которых граждане в силу разных причин (боязнь мести, неверие в возможности правоохранительных органов, незначительность причиненного вреда и т.п.) не сообщили органам внутренних дел, налоговой полиции, прокуратуре. Криминологи считают, что незаявленные преступления достигают 60% от заявленных. Это первая группа преступлений.

Ко второй группе преступлений, которые необходимо брать в расчет при определении фактической преступности, относятся неучтенные (которые были выявлены прокуратурой из числа непосредственно укрытых), а к третьей – неустановленные преступления (по заявлениям о них были приняты необоснованные решения об отказе в возбуждении уголовного дела).

Следовательно, для оценки распространенности преступности в районе надлежит добавлять к числу зарегистрированных преступлений их укрытую и незаявленную части.

По второму правилу, преступность анализируется в динамике. Выделяется ретроспективный анализ, т.е. анализ прежних состояний и тенденций преступности, и перспективный – выявление ее возможных тенденций и характеристик (прогноз).

Обычно в прокуратуре района (города) проводится текущий анализ, когда данные о преступности за год сравниваются с соответствующими данными предыдущего года или нескольких предшествующих лет. Более короткий период анализа (квартал, полугодие) брать не рекомендуется, потому что он не дает надежных сведений о динамике; его можно использовать как средство предварительной оценки действенности тех или иных мер борьбы с преступностью либо оценки влияния на преступность социальных изменений в районе.

Применяется также метод систематического анализа, при котором преступность анализируется последовательно из года в год. При этом выделяются длительные периоды (три, пять и более лет). В случае необходимости осуществляется анализ сезонных колебаний преступности.

Требование третьего правила означает, что преступность анализируется с учетом изменений уголовного законодательства. Следовательно, при анализе за длительный период из совокупности анализируемых преступлений следует исключать преступления, ответственность за которые отменена.

Сказанное выше требует при изучении преступности учитывать такие сопоставимые данные, как стабильность диспозиций анализируемых преступлений (чтобы в анализируемый массив не попали декриминализированные нормы), отсутствие жесткой зависимости в распространенности этих преступлений от каких-либо специфических условий места и времени и необходимость учета характера отношения населения к выявленным конкретным преступлениям.

В целом сопоставимый массив преступлений может состоять из таких блоков:

1) насильственная преступность: умышленные убийства, изнасилования, случаи причинения тяжкого вреда здоровью, хулиганство;

2) общеуголовная корыстная преступность: кражи, грабежи, разбои, мошенничество;

3) преступления в сфере экономики и преступления против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления;

4) преступность несовершеннолетних.

Необходимо подчеркнуть, что анализируются не только данные об уровне преступности, но и целый комплекс других характеристик, например: судимость, материальный вред, количество погибших, активность населения в охране правопорядка и т.д.

Практически вся информация, характеризующая состояние преступности и практику борьбы с нею, имеется в районе (городе). Иное дело, что в силу рассредоточенности и часто неформализованного ее характера сбор ее представляет определенную сложность.

Первый и основной источник – органы внутренних дел, где содержатся данные:

а) о зарегистрированных преступлениях; об общем количестве, в том числе особо тяжких, тяжких, наиболее распространенных видах; об умышленных, о неосторожных, групповых преступлениях; о территориальной распространенности (микрорайоны, поселки, предприятия);

б) о выявленных лицах, совершивших преступления (общее число, пол, возраст, род занятий, судимость и т.п.);

в) об административных правонарушениях.

В наиболее концентрированном и частично обработанном виде статистические данные, необходимые для анализа, содержатся в ежемесячных (или ежеквартальных) аналитических справках, представляемых в прокуратуру отделом внутренних дел. Прокуратуры, имеющие ЭВМ, получают возможность снимать информацию подекадно или даже ежедневно. Для прокурора эти сведения важны, но тем не менее он не должен дублировать статистический анализ, проведенный райгоротделом. Зная объем и содержание этого анализа, прокурор использует его результаты вместе с другой информацией.

Во многих прокуратурах существуют дополнительные формы сбора и накапливания информации (карточки, журналы, ЭВМ). Концентрируемые в них сведения расширяют возможности анализа преступности в районе (городе).

При проведении анализа необходимо учитывать особенности района (города). В крупном районе, где совершается значительное количество преступлений, общий анализ проводится в основном на уровне изучения статистических данных, имеющихся в отделе внутренних дел, налоговой полиции, прокуратуре и суде. Здесь более тщательному изучению могут быть подвергнуты структура преступности, ее уровень среди отдельных категорий, распространенность преступлений по микрорайонам, поселкам и т.п.

В небольших районах, где совершается незначительное количество преступлений, анализ статистических данных возможен лишь по наиболее общим показателям. В то же время в таких районах целесообразно более глубоко изучать обстоятельства и причины совершения преступлений, используя для этого материалы уголовных дел.

В районах, где количество преступлений исчисляется десятками, основное внимание рекомендуется сосредоточить на изучении причин преступлений.

Можно выделить следующие участки правоохранительной деятельности, которые подлежат анализу:

соблюдение законов при регистрации, разрешении заявлений и сообщений о совершенных преступлениях;

законность оперативно-розыскной деятельности;

соблюдение требований законов, направленных на пресечение, предупреждение и раскрытие преступлений;

законность задержаний, арестов и привлечения граждан к уголовной ответственности;

соблюдение процессуального порядка производства дознания и предварительного следствия;

качество и сроки расследования;

состояние розыска скрывшихся преступников и без вести пропавших граждан;

возмещение материального вреда;

законность судебных постановлений по уголовным и гражданским делам;

своевременность и правомерность вмешательства в социальную и экономическую сферу (в тех случаях, когда речь идет об оценке деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов).

Этот перечень, разумеется, не исчерпывает всех участков и, в зависимости от условий района (города), может быть расширен. Главное, чтобы анализ на этих участках дал представление о том, как в рамках уголовного процесса функционирует система правоохраны. Часто случается, что она «пытается отгородиться от воздействия среды», не выдерживает установленных требований и правил, тогда возможны сокрытие заявлений о преступлениях от учета, необоснованные отказы в возбуждении уголовных дел, случаи прекращения и приостановления расследования по надуманным основаниям, применения недозволенных методов ведения следствия, неправосудных решений и приговоров и т.д. Это недопустимо.

Информацию о соблюдении законов в деятельности правоохранительных органов содержат:

жалобы, обращения, заявления граждан, организаций, учреждений;

сообщения средств массовой информации;

статистические отчеты о работе дознания и следствия;

частные определения суда;

копии постановлений об отмене незаконных постановлений по уголовным делам;

заключения гособвинителей по делам, рассмотренным судом;

оперативно-поисковые дела и другие материалы, характеризующие оперативно-розыскную деятельность;

протесты и представления прокурора;

сообщения следственных изоляторов об истечении сроков содержания подследственных под стражей;

материалы проверок соблюдения законов в деятельности органов правоохраны.

Сведения об уровне деятельности районных (городских) правоохранительных органов, о соблюдении ими требований закона прокурор может получить при участии в заседаниях органов местного самоуправления, оперативных совещаниях отдела (управления) внутренних дел, а также по итогам опросов и анкетирования населения.

Необходимо предостеречь прокуроров от часто встречающейся ошибки, когда оценка деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью отождествляется с оценкой самой преступности. Состояние и изменения преступности определяются в значительной мере социально-экономическими факторами, не зависящими от милиции, суда и прокуратуры. В то же время характеристики преступности, безусловно, подлежат учету при оценке работы правоохранительных органов, так как их деятельность позволяет контролировать и сдерживать преступность.

Планирование работы прокуратуры.

Планирование является одним из организационных начал обеспечения деятельности прокуратуры по реализации полномочий, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Состояние планирования отражает не только уровень организации работы, но и целенаправленность принимаемых мер по укреплению правопорядка.

Планированием достигается концентрация сил и средств на приоритетных направлениях прокурорского надзора.

Планирование – это решение вопросов о последовательности и сроках выполнения комплекса или отдельных видов работ с учетом имеющихся штатных, ресурсных и иных возможностей в целях достижения желаемого результата.

План вносит в работу четкость, делает ее организованной, целеустремленной и облегчает осуществление контроля. Важно, чтобы прокурор и его подчиненные четко представляли, чего они хотят добиться.

Если рассматривать цель как достижение желаемого результата, то в деятельности прокуратуры можно выделить главные, функциональные и вспомогательные цели. Главная цель – стремление получить определенный результат в состоянии законности на поднадзорной территории или объекте; функциональная – достичь определенного уровня правоприменительной практики; а вспомогательная – создание необходимых условий для реализации указанных целей.

Таким образом, на первом этапе планирования определяются цели деятельности прокуратуры района (города); на следующем – формируются мероприятия, необходимые для достижения планируемых целей.

Схематически примерный план можно выразить так: цель – мероприятие – исполнители – срок – фактический результат.

Сформулированные в плане мероприятия должны базироваться на следующих принципах: экономичность, стабильность, конкретность и реальность.

Принцип стабильности означает, что в течение периода, на который рассчитан план, в него без особой нужды не вносятся изменения, которые обычно связаны с внеплановыми заданиями прокуратуры субъекта Федерации. Конкретность предполагает точное указание в плане предмета надзорных действий, объектов надзора, исполнителей и сроков выполнения. Недопустимы декларативные, общие формулировки.

В некоторых прокуратурах для планирования применяется «Постоянная схема направлений и объектов прокурорского надзора за исполнением законов», разработанная в Буйской межрайонной прокуратуре Костромской области.

Эта схема предусматривает:

а) постоянные направления надзора (например, исполнение законов органами местного самоуправления, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие);

б) постоянные объекты надзора (городская и районная администрации, отдел внутренних дел);

в) постоянные мероприятия по каждому направлению надзора (анализ, проверки, участие в заседаниях);

г) постоянные сроки, периодичность выполнения мероприятий;

д) постоянные, с учетом распределения обязанностей, исполнители.

Планируя постоянные мероприятия, нужно учитывать результаты анализа состояния законности, полученную информацию и сигналы о нарушениях, задания прокуратуры субъекта Федерации.

В составлении плана должны принимать участие все прокурорские работники. Проект плана, с учетом полученных заданий, вносится на рассмотрение оперативного совещания при прокуроре района (города). Обсуждение его позволит учесть опыт, знания и нагрузку каждого работника.

В практике районных (городских) прокуратур применяются три вида планов:

1) перспективные (годовые);

2) текущие (полугодовые, но могут разрабатываться квартальные и месячные);

3) краткосрочные (недельные, ежедневные).

Самостоятельным видом является план координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Планирование на длительные сроки в настоящее время не имеет особого распространения. В существующие долгосрочные (перспективные) планы включаются мероприятия, вытекающие из местной либо региональной программы по противодействию преступности и правонарушениям, это мероприятия, направленные на выявление и устранение обстоятельств, способствующих преступлениям, пресечение нарушений прав и охраняемых интересов граждан.

На долгосрочной основе, в соответствии с установками прокуратуры субъекта Федерации, могут планироваться мероприятия по усилению надзора за исполнением законов в той или иной сфере социально-экономической жизни и, безусловно, меры по устранению просчетов в организации собственной работы, выявленных комплексной проверкой.

К перспективным планам относятся планы координации совместных действий правоохранительных органов. Они включают мероприятия по совместному анализу состояния динамики и структуры преступности в районе (городе); подготовку для администрации и органов местного самоуправления материалов по вопросам предупреждения преступности; рассмотрение на координационном совещании состояния правоприменительной практики по борьбе с конкретными видами преступных проявлений; вопросы совершенствования профилактической работы (а также сроки и исполнители мероприятий).

Текущие планы дополняют и развивают перспективные планы. При их составлении следует предусматривать определенный резерв на случай выполнения срочных заданий, не предусмотренных планом и вызванных непредвиденными обстоятельствами.

В текущие планы включаются следующие мероприятия:

1) подведение итогов деятельности прокуратуры за определенный период, предшествующий планируемому;

2) проведение координационных и межведомственных совещаний;

3) проверки соблюдения законов в организациях и учреждениях, органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

4) изучение различной категории уголовных, гражданских и административных дел;

5) отчеты о работе следователей и помощников прокурора;

6) мероприятия по повышению деловой квалификации кадров.

Этот перечень примерный, главное, конкретные мероприятия должны быть продиктованы состоянием законности в районе (городе) и уровнем правоприменения.

Непременное условие – точное и своевременное выполнение плановых заданий во избежание неоправданной спешки, переноса мероприятий на следующий срок, поверхностных выводов.

Материалы проверок и других надзорных акций принято реализовать сразу по выполнении задания, в обозначенные сроки.

После выполнения плана его рекомендуется обсудить на оперативном совещании, где прокурор района (города) должен дать оценку содержанию и качеству проведенной работы.

Эффективной деятельность прокуратуры может быть лишь тогда, когда планируется не только работа прокуратуры в целом, но и каждого прокурора и следователя в отдельности. Индивидуальные планы позволяют правильно распределить время и использовать его с максимальной отдачей.

Эти планы, безусловно, не заменяют планов расследования конкретных уголовных дел, планов проведения проверок исполнения законов, планов-программ изучения дел, проведения обобщений. (Последние служат основой для составления индивидуальных планов.)

Индивидуальный план рекомендуется составлять в конце рабочего дня, недели или декады, это непреложное правило.

Удобно, а главное, практично пользоваться календарем-еженедельником: достаточно места для записей и хорошо видна нагрузка в течение всей рабочей недели. В настоящее время имеется значительное количество различных вариантов календарей, ежедневников, органайзеров.

Широкие возможности для моделирования различных форм индивидуального планирования дает использование компьютерной техники. Это позволяет учесть все многообразие деятельности конкретного прокурора и следователя, формализовать учет работы, ввести заранее повторяющиеся мероприятия.

Разновидностью индивидуального планирования служат различного рода графики. Сущность их заключается в том, что в одной части этой формы перечисляются объекты планирования (виды работ, вызываемые лица, совещания и т.п.), а во второй – время, необходимое для проведения работ. Такой график, кроме того, служит хорошим средством самоконтроля.