Разграничение сферы действия норм земельного, гражданского и административного права

Вопрос о разграничении сферы действия норм земельного, гражданского и административного права возник потому, что не ко всем, хотя и схожим по своей природе, земельным отношениям допустимо применение норм иных отраслей права.

С принятием нового Земельного кодекса РФ применением норм гражданского права значительно расширяется, при этом необходимо учитывать особенности земельных правоотношений. Так, например, правила о купле-продаже земли допускают применение норм гражданского законодательства при совершении этих сделок между собственником земельного участка и его новым приобре­тателем при проведении конкурсов и аукционов по продажи земли. Но при этом существуют и запреты, установ­ке земельным законодательством. Так, в частности, не подлежат продаже в частные руки земельные участки, имеющие важное природоохранное значение. При продаже земельного участка нельзя без разрешения специально помоченных государственных органов изменять целевое назначение земли, определенное до ее продажи. Земельное законодательство устанавливает и другие ограничительные условия, соблюдение которых требуется при течении к регулированию земельных отношений норм гражданского законодательства. Если таких ограничений земельный закон не предусматривает, то обычно возможно применение норм гражданского законодательства к «родственным» земельным отношениям.

Применение норм гражданского законодательства необходимо, если существует пробел в земельном праве, а определенные земельные отношения в силу их имущественного содержания и однородности с граждан­скими отношениями могут быть урегулированы именно нормами гражданского права.

Однако надо иметь в виду, что нормы гражданского законодательства неприменимы в случаях, когда земельные отношения, хотя бы и «родственные» по своему ха­рактеру с гражданскими, урегулированы непосредствен­но и достаточно определенно нормами земельного зако­нодательства.

Так, земельное законодательство устанавливает порядок платного и бесплатного предоставления земельных участков и указывает, кому они предоставляются и в каких размерах. Эти вопросы достаточно подробно регламентированы Земельным кодексом РФ и прибегать к помощи гражданского законодательства к решению подобных вопросов нет. Другое дело, например, отно­шения, связанные с возмещение убытков пользовате­лям земли, при определении которых всегда применя­ются нормы Гражданского кодекса РФ о полном возме­щении вреда и о возможности их неполного возмещения лишь в случаях, специально оговоренных в законе.

Разграничение сферы действия норм гражданского и норм земельного законодательства может идти по линии, как предмета, так и метода регулирования обще­ственных отношений: по предмету - когда решается вопрос о возможности или невозможности применения норм Гражданского кодекса РФ к однородным с граж­данскими земельным отношениям, а по методу - ког­да земельные отношения регулируются в администра­тивном порядке и к ним невозможно применение норм гражданского законодательства.

Нормы административного права применяются к тем земельным отношениям, участники которых находятся в положении власти и подчинения. Это происходит, на­пример, в случае самовольного захвата земли, когда ком­петентный орган государственной власти, опираясь на закон, решает вопрос об изъятии земельного участка в порядке наказания (без возмещения правонарушителю убытков). Следовательно, государственный орган при­нимает управленческое решение, т. е. административ­но-правовой акт, на основании которого прекращается право пользования землей. Подобного рода решение является обязательным для органов землеустроитель­ной службы, которые выясняют границы участка в на­туре и передают его другому (законному) пользователю (собственнику) земли. Такое решение является также обязательным и для бывшего пользователя земельного участка.

Однако как только пользователь (собственник) зе­мельного участка стал его законным владельцем, полу­чив свой участок в натуре, он уже самостоятельно на­чинает хозяйствовать на земле и никто не вправе вме­шиваться в эту его деятельность. Внутрихозяйственное использование земельного участка регулируется уже нормами земельного законодательства.

 

1.7.Земельное право как отрасль науки и как учебная дисциплина

Наука земельного права изучает эту отрасль права и ее правовые институты, исследует фундаментальные по­нятия и категории земельного права, такие как: предмет науки, понятие земельно-правовой нормы, субъект зе­мельного права. Как научная отрасль земельное право призвано обеспечить повышение эффективности земельно-правовых норм, способствовать совершенствованию зе­мельного законодательства в целях организации более рационального использования и охраны земель. Она вы­являет противоречия, проблемы и пробелы в регулиро­вании земельных отношений правовыми нормами, раз­рабатывает научные основы его классификаций и систе­матизации.

Предметом науки земельного права является учение о праве, доктрины, концепции земельного права изу­чение системы идей и взглядов по тем или иным про­блемам этой отрасли права.

Наука земельного права проводит сравнительный анализ правового регулирования земельных отношений за различные исторические периоды, а так же выявля­ет и анализирует тенденции развития его в зарубеж­ных странах.

Земельное право как учебная дисциплина препода­ется во многих высших учебных заведениях в целях подготовки профессиональных кадров. Целью изучения земельного права является получение представления о действующих нормативно-правовых актах, регулирую­щих предмет земельного права; выявление связи дан­ной отрасли права с другими отраслями и применение данных знаний в практической деятельности.

Система земельного права как учебной дисциплины соответствует по структуре системе земельного права как отрасли права, где также изучаются необходимые нор­мативно-правовые акты гражданского, административ­ного, экологического законодательства для более углуб­ленного изучения данной дисциплины.

Лекция 2

История становления и развития земельного права России

 

2.1. Земельная реформа 1861 г.

До аграрной реформы 1861г. крестьяне, как одно из сословий, практически не обладали никакими само­стоятельными правами на землю, закрепленными в за­конодательстве. Помещичьи крестьяне, находясь под властью собственника земли, в вопросах ее использова­ния не имели права самостоятельного голоса.

«Положением о крестьянах вышедших из крепост­ной зависимости» от 19 февраля 1861 г. было объявле­но, что крестьяне освобождаются от крепостной зависи­мости и наделяются землей. Реализовать свое право на надел крестьяне могли в виде общинного или подворно­го землевладения. В отличие от Прибалтийских и Юго- Западных губерний, где преобладала подворная форма землевладения и субъектом права на надел признава­лись крестьяне, в малороссийских и великоросских гу­берниях надел предоставлялся общине, и субъектом права на него признавалась община в целом.

Наделение крестьян землей производилось не в соб­ственность, а в постоянное пользование с условием от­бывания повинности в пользу помещика. На выкуп на­дельных земель крестьяне могли рассчитывать только через десять лет после их получения.

Таким образом, начиная с 1861 г. крестьяне или еди­нолично или в рамках земельных общин выступают в качестве носителей прав и обязанностей на крестьянс­кие земли.

 

2.2. Реформа П.Д. Столыпина

Последовавшая в начале XX в. вторая реформа в сель­ском хозяйстве и землепользовании России стала име­новаться по имени ее автора - премьер-министра того времени П.Д. Столыпина.

Эта реформа, существенно не затрагивая правового статуса помещичьих земель, была направлена на пере­ход от преимущественного права общей собственности на землю среди крестьян (общинного землевладения) к праву личной собственности на землю. Так, Указом от 8 ноября 1905 г. были отменены выкупные платежи за наделенные земли, отведенные крестьянам в ходе реформы 1861 г. В основе последующих указов от 4 мар­та 1906 г. и от 15 ноября 1906 г., а также Закона от 14 июня 1910 г. лежала концепция замены общинного крестьянского землевладения и землепользования час­тной (подворной). Согласно вышеупомянутым указамi выход крестьян из общины был поставлен вне зависи­мости от согласия общества. Каждому домохозяину пре­доставлялось право требовать закрепления за ним на­дела земли в частную собственность и выделения из общины ее даже в том случае, если размер этого наде­ла превышал норму, причитающуюся в данном сельс­ком обществе на момент выдела.

Общинный порядок землевладения признавался лик­видированным в тех общинах, где не производились общие переделы земли. Участки, находившиеся в пользо­вании отдельных домохозяйств, признавались их лич­ной собственностью.

В тех общинах, где производились общие переделы земли, домохозяйствам предоставлялось право во вся­кое время требовать закрепления находящейся в их ис­пользовании земли в личную собственность. Способствуя созданию изолированных от общины крепких фермерс­ких хозяйств, столыпинское аграрное законодательство поощряло переселение крестьян из густо населенных центральных губерний России на казенные земли Сиби­ри, Средней Азии, Кавказа.

 

 

2.3. Особенности развития земельного законодательства с 1917 по 1990 гг.

Первым законодательным актом советского государ­ства стал Декрет от 7 ноября (26 октября - по старому стилю) 1917 г. «О земле». В его основу был положен «Кре­стьянский наказ о земле», где устанавливалось, что зем­ля не может быть ни продана, ни покупаема, ни сдана в аренду либо в залог, ни каким-либо другим способом от­чуждаема. Право пользования землей получили все Граж­дане Российского государства, желающие обрабатывать ее своим трудом, наемный труд не допускался.

В 1922 г. был принят Земельный кодекс РСФСР, в основных положениях которого подтверждалось, что вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы ведении она не состояла, составляет собственность рабоче-крестьянско­го государства и образует единый государственный зе­мельный фонд.

Дальнейшее правовое регулирование прав граждан на землю развивалось в рамках теоретических устано­вок социологического землепользования, основными принципами которого были: целевой характер права землепользования; устойчивость права землевладения; бесплатность права землепользования.

Первым общественным законом стали Общие нача­ла землевладения и землеустройства, утвержденные ЦИК СССР 15 декабря 1928 г. Они определили компетенцию СССР и союзных республик по распоряжению государ­ственным земельным фондом, которым стала вся земель­ная территория СССР.

Этот закон определил основные принципы и прави­ла земельного правопорядка в РСФСР и других союз­ных республиках на протяжений сорока лет.

В целях охвата правовым регулированием всех зе­мельных отношений в конце 60-х годов прошлого века остро встал вопрос о необходимости кодификации зе­мельного законодательства, как на уровне Союза ССР, так и на уровне отдельных союзных республик. 13 де­кабря 1968 г. Верховный Совет СССР принял «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных рес­публик». Они явились актом, объединившим земельное законодательство, закрепившим сложившуюся в ту пору систему земельного законодательства с учетом накоп­ленного опыта правового регулирования земельных от­ношений и согласовавшим разрозненные нормы, содер­жащиеся ранее в многочисленных правовых актах.

В развитие положений Основ земельного законодатель­ства союзные республики принимают земельные кодексы.

В Земельном кодексе РСФСР 1970 г. были полнос­тью воспроизведены Основы законодательства и в то же время были отражены особенности регулирования зе­мельных отношений. В нем был закреплен принцип бес­платного землепользования. Субъектами землепользо­вания выступали колхозы, совхозы и другие сельскохо­зяйственные и несельскохозяйственные предприятия, организации и учреждения, граждане СССР.

Земельные участки предоставлялись исполнителями местных Советов народных депутатов, Советами Мини­стров союзных и автономных республик в соответствии с их компетенцией. По решению этих органов в уста­новленных случаях земельные участки могли быть изъя­ты у землепользователей.

 

Лекция 3

Земельные правоотношения

3.1.Понятие и структура земельных правоотношений

В связи с использованием, распределением и охраной земель между органами власти, гражданами и юриди­ческими лицами складываются определенные отношения. Эти отношения, урегулированные нормами земельного законодательства приобретают форму земельных право­отношений.

Многообразие природных объектов, тесно связанных с поверхностным слоем земли или расположенных на нем, неизбежно вызывает к жизни различные способы право­вого регулирования общественных отношений, которые складываются в обществе по поводу использования и охраны земли, по поводу предоставления и перераспре­деления земельных участков между субъектами земель­ных отношений. Земельное законодательство различает три основных группы общественных отношений, связан­ных с землей как природным объектом; земельные, при­родоохранительные и земельно-имущественные.

Эти отношения близки, но не тождественны, поэтому Земельный кодекс РФ рассматривает их в качестве пред­мета регулирования различных отраслей российского законодательства. К земельным отношениям нормы этих отраслей применяются, если отношения не урегулировавны земельным законодательством.

Структуру земельных правоотношений составляют следующие элементы:

1) норма права, которой необходимо руководствовать­ся при решении тех или иных земельно-правовых вопросов;

2) субъекты права, т. е. участники правоотношений, ими признаются лица, наделенные земельными пра­вами и несущие обязанности, предусмотренные зе­мельным законодательством;

3) объект права - индивидуально-определенный зе­мельный участок, по поводу которого возникают зе­мельные отношения. Объектами земельных отношений являются также все недвижимое имущество, ко­торое прочно связано с землей; объектом земельных отношений может быть весь федеральный земель­ный фонд в целом, а также земельный фонд субъек­тов РФ; его составные части в пределах границ рес­публик, областей, муниципальных образований;

4) содержание земельных правоотношений, т. е. права и обязанности их участников, совершающих свои действия в точном соответствии с нормами права, преследуя цель, ради которой складываются данные земельные отношения.

 

3.2. Классификация земельных правоотношений

Так как природные свойства земли различны и нео­динаково ее хозяйственное использование, то соответ­ственно могут возникнуть разнообразные земельные от­ношения, которые можно классифицировать по разным основаниям. Например:

- Классификация по основному хозяйственному назначению земель. Здесь можно выделить отношения, складывающиеся:

- в процессе сельскохозяйственного производства;

- при использовании земли в промышленности;

- в лесном хозяйстве;

- при использовании особо охраняемых территорий и т. д.

Все эти земельные правоотношения регулируются

соответствующими нормами, имеют свои объекты, сво­их участников отношений и свое правовое содержание.

2. Классификацию земельных правоотношений мож­но строить и по другим признакам: в зависимости от того, какую особенность земельных правоотношений мы намерены выделить и исследовать.

Свое юридическое значение имеет, например, клас­сификация земельных правоотношений по их субъекту. Участниками этих отношений могут выступать коммер­ческие сельскохозяйственные предприятия, акционер­ные общества, арендные коллективы, товарищества, граждане и т. д.

По своему содержанию земельные правоотношения характеризуются теми правами и обязанностями, кото­рые должны определять поведение их участников. Так, праву того или иного гражданина на получение земель­ного участка соответствует обязанность государственного органа предоставить ему или содействовать в предос­тавлении земельного участка. Праву арендодателя, сдав­шего участок в аренду, должна соответствовать обязан­ность арендатора своевременно выплачивать ему аренд­ную плату за пользование землей. И таких примеров можно привести множество.

Классификация отношений по праву на земель­ный участок. Земельный участок может находиться в государственной» муниципальной и частной собственно­сти, в пожизненном наследуемом владении; постоянном (бессрочном пользовании) пользовании, временном пользовании, а также в аренде. Основу правового регу­лирования отношений по поводу этих земель составля­ет земельное законодательство.

 

3.3. Структура земельно-правовой нормы

Нормы земельного права имеют свою внутреннюю структуру, т. е. составные части, связанные между со­бой определенным логическим содержанием. Эта струк­тура традиционна и содержит три элемента: гипотезу, диспозицию и санкцию.

Первая часть (элемент) правой нормы - это гипоте­за, т. е. описание условий действия правовой нормы. В зе­мельном законодательстве содержится немало статей, в которых описываются очень краткие фактические обсто­ятельства, необходимые для применения данной право­вой Нормы, например, то, что пользователем земли яв­ляется гражданин или общественная организация и т. п.

Вторая часть правовой нормы - это диспозиция, ко­торая указывает, каким должно быть поведение физи­ческих или юридических лиц при наличии предусмот­ренных гипотезой условий, например, если гражданин изъявит желание заниматься трудовой деятельностью в сельском хозяйстве и имеет необходимое оборудование и опыт (гипотеза), ему должен быть предоставлен зе­мельный участок для ведения крестьянского хозяйства.

Санкция - это также составная часть правоохрани­тельной нормы. Она может отсутствовать в правовой норме, рассчитанной на регулирование положительных действий. Правоохранительная норма предусматривает меры воздействия к нарушителю земельного законода­тельства. Особенность охранительной нормы в земель­ном праве состоит в том, что эта норма может не иметь самой санкции, если она содержится в других отраслях законодательства, например, в УК РФ, КоАП РФ.

 

3.4. Роль государства и его органов в регулировании земельных отношений

Во-первых, государство может выступать в земельных отношениях как собственник земли. Управляющий госу­дарственный орган, как и всякий собственник, имеет пра­во «господства над вещью» (так называемое «абсолютное право»). Но он не может игнорировать экономические за­коны, пренебрегать нормами права, не считаться с закон­ными интересами землепользователей, подавлять хозяй­ственную самостоятельность сельскохозяйственных пред­приятий, фермерских хозяйств и отдельных граждан.

Государство, как любой собственник земли, должно стремиться строить свои отношения с ее пользователями на взаимовыгодной основе. Для этого необходимы в систе­ме государственных органов хозяйственные структуры, которые квалифицированно участвовали бы в сделках с землей (например, при ее приватизации, аренде и т. д.).

Государственный орган, действующий в качестве хозяйствующего субъекта, должен проявлять повышен­ное внимание к тому, чтобы ни его собственные дей­ствия, ни действия его партнеров-пользователей земли не наносили ущерб природе. Иными словами, государ­ственный орган обязан не только блюсти имуществен­ные интересы государства, но и особо строго соблюдать требования всего комплекса Нормативно-правовых ак­тов, относящихся к земле.

Во-вторых, государство в лице своих органов осуще­ствляет контроль за использованием и охраной земель. Этот контроль осуществляет Федеральная служба госу­дарственной регистрации, кадастра и картографии, Фе­деральная служба по надзору в сфере природопользова­ния, Федеральная служба по ветеринарному и фитоса­нитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия чело­века и др.

 

3.5.Основания возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений

Основанием для возникновения земельных правоот­ношений служат юридические факты. Например, юри­дическим фактом, создающим право на получение зая­вителем земельного участка в аренду, служит договор аренды, а юридическим фактом порождающим отноше­ния продавца и покупателя при купле-продаже земель­ного участка, служит договор купли-продажи и т. д.

В процессе использования земли права и обязаннос­ти участников земельных отношений могут изменять­ся. Это может происходить в связи с изменением усло­вий договора (например, аренды) или в связи с измене­нием целевого назначения земли и т. п.

Но изменения в земельных отношениях происходят не произвольно, а на основании конкретных правовых норм, т. е. в соответствии с требованиями закона.

Прекращение земельных правоотношений происходит, как правило, одновременно с прекращением пользо­вания конкретным земельным участком. Основанием для такого прекращения служит договор о продаже земельного участка, истечение срока аренды, добровольный от­каз от земельного участка и т. д. Некоторые земельные правоотношения между органами землеустройства и хозяйствующим субъектом прекращаются после утвер­ждения и перенесения в натуру согласованного проекта внутрихозяйственного землеустройства.

Правоохранительные земельные отношения прекра­щаются после совершения участниками этих отношений действий, устраняющих правонарушение. Если наруши­тель земельного закона привлечен к юридической ответ­ственности, то акт применения взыскания означает пре­кращение охранительных земельных правоотношений.

 

Лекция 4