Підстави виникнення, зміни та припинення права природокористування.

 

Головними підставами виникнення права природокористування є юридичні дії, які повинні бути правомірними, що залежать від об'єкта природи, суб'єкта екологічного відношення, виду природокористування тощо. Правомірні дії як підстава виникнення і продовження права природокористування можна поділити на дві основні групи: юридичні вчинки й індивідуальні акти.

Юридичний вчинок як правомірна дія є підставою здійснення загальнодоступного природокористування.

Індивідуальні акти як підстава виникнення права природокористування являють собою складну юридичну сполуку, що означає:

• клопотання/заява особи про надання їй у користування або у власність природного об'єкта (його частини) для вилучення з нього корисних властивостей або якостей;

• видання рішення (постанови) компетентних державних органів;

• відведення на місцевості природного об'єкта;

• видача відповідного документа, який засвідчує право користування даним природним об'єктом.

Припинення права спеціального природокористування здійснюється в порядку, який передбачено законодавством. Загальною для всіх видів спеціального природокористування умовою припинення прав на використання природним об'єктом є:

• відпала необхідність в експлуатації природного ресурсу;

• закінчення строку користування;

• ліквідація організації природокористувача;

• вилучення природного ресурсу із використання за рішенням компетентного державного органа з метою передачі його у використання іншому природокористувачу;

• порушення правил цільового використання природного ресурсу.

 

49. Значення договорів у виникненні права природокористування.

 

Правова природа договорів у сфері природокористування є достатньо неоднозначним поняттям і викликає чимало дискусій. Перш за все це викликано тим, що на думку деяких вчених, сфера природокористування і охорони навколишнього природного середовища знаходиться в сфері публічного інтересу, і держава, яка є в більшості випадків єдиним власником природних ресурсів, покликана виступати одночасно в двох іпостасях: як учасник цивільного обороту і як виразник соціальних інтересів. В силу цього застосування приватно-правових інструментів у сфері природоресурсного права в чистому вигляді неможливо через те, що дизпозитивні методи регулювання не можуть належним чином захистити інтереси суспільства в частині раціонального природокористування. В свою чергу і використання односторонніх владних адміністративних засобів також буває неефективно, або і взагалі неможливо. Особливість договорів у сфері використаня природних ресурсів лежить у специфіці самого предмета правового регулювання, тобто природних ресурсів. З однієї сторони вони є нерухомістю, об'єктом цивільних прав, а з іншої сторони вони виступають державною та комунальною власністю, що автоматично включає в цивільно-правовий оборот органи державної влади.

Тим не менше, в юридичній літературі переважає думка про те, що договір є інститутом виключно цивільного права, головним методом якого є юридична рівність сторін, що у випадку з піблічно-правовими договорами абсолютно нівелюється. Хоча відповідно до Конституції України природокористування є сферою публічного регулювання, а природні ресурси є самостійним видом майна і деякі з них включені в цивільний оборот, говорити про новий вид договорів з так званим публічним елементом вважаємо недоцільним, оскільки домовленості у сфері природокористування зберігають принципи договірного регулювання. Договір як інструмент державного регулювання відносин природокистування використовується поряд з іншими засобами, такими як нормативні акти, ліцензії, сертифікати тощо.

Якщо вести мову про особливості договорів у сфері природокористування, то варто зупинитися на принципі свободи договору, який є одним із ключових у цивільному праві. Оскільки цивільне право регулює майновий, товарно-грошовий оборот, то правове закріплення цього принципу стає основним завданням. Слід зазначити, що прихильники теорії «публічно-правового договору» визначають обмеження принципу свободи договору як одну з основних відмінних характеристик даного договору, яка полягає в використанні типових форм і неможливості самостійно визначати умови використання природних ресурсів [22, с. 45-50]. Так, але загалом свобода договору полягає у можливості будь-якого учасника майнового обороту вирішувати укладати чи не укладати договір, обирати контрагента, вид договору та умови договору. Не слід розуміти свободу договору як щось абсолютне та необмежене. Вона має межі, окреслені конкретними соціально-економічними умовами і потребами. Особливо яскраво це простежується но основі природоресурсних договорів. Предметна специфіка договорів у сфері користування природними ресурсами зумовила імперативне правило про те, ці договори обов'язково укладаються у письмовій формі і з державною реєстрацією. Сторони в договорі не можуть за власною волею обійти це правило [14]. Проте це не означає, що сторони не вправі визначати умови природокористування на власний розсуд.

Ще однією особливістю договорів у сфері природокористування, обумовленою специфікою предмета, є участь в якості однієї із сторін органу державної влади. У зв'язку з цим виникає питання про дастатність автономії волі і майнової самостійності контрагентів. Орган публічної влади у відносинах по природокористуванню виступає всього лиш розпорядником майна (власником), а не носієм публічної влади. У такій ролі орган державної влади володіє і майновою самостійністю і автономією волі, реалізуючи у відносинах природокористування суб'єктивні цивільні права. Автономія волі і майнова самостійність презюмує рівність учасників, хоча на практиці за участі держави цей принцип реалізується непослідовно. Так у ряді випадків публічно-правові утворення використовують адміністративні методи впливу, чим ущемляють права контрагентів [14]. Наприклад, у відносинах по використанню надр використовується адміністративно-правова система ліцензування.

В Україні держава є основним учасником відносин природокористування і її роль є багатогранною. Так, держава є суб'єктом владних повноважень з одної сторони, а з іншої - учасником договірних правовідносин і основним потерпілим у випадку наявного екологічного правопорушення. Це пояснює ситуацію, яка склалася, коли значна частина норм приватного права все ще поглинається публічним. Тим не менша, чітко прослідковується тенденція до збільшення об'єму і підвищення ролі норм і інститутів, які регулюють договірні та інші цивільні відносини [8, с. 35-39].

У випадку з природоресурсними договорами використовується принцип субсидіарного застосування цивільно-правових норм, за яким положення цивільного законодавства України застосовуються до сімейних, трудових відносин та відносин по використання природних ресурсів у випадках, коли ці відносини не регулюються відповідними галузями права [23, с. 367-368]. Слід звернути увагу на те, що регулювання суспільних відносин будь-якою галуззю права здійснюється, як правило, лише власними галузевими засобами. Субсидіарне застосування норм права є винятком із загального правила.

Якщо вести мову про співвідношення цивільно-правових начал та публічного регулювання в сфері природокористування, то можна відзначити, що в еколого-правовій сфері відносини в більшості будуються не на основі рівності, а на основі влади і підпорядкування. Це обумовлено специфікою об'єкта вказаних відносин, який по своїй суті є беззахисним перед діяльністю людини. Звідси і випливає необхідність регулювання відносин природокористування в основному імперативним методом. Важливим є питання врхування публічних інтересів в приватно-правових нормах, які регулюють еколого-правові відносини [8, с. 31-34]. Слід зазначити, що договір як підстава природокористування може існувати між суб'єктами, які займають рівне положення. Наявність між суб'єктами відносин влади і підпорядкування в принципі виключає можливість застосування не тільки цивільного законодавства, але і самої конструкції договору як такої [23, с. 447-449].

Зараз договори поширюються на сферу публічних відносин. Тому, на думку деяких дослідників, очевидною є необхідність одночасного поєднання договірних начал і адміністрування. Найбільш гармонійно, на їх думку, таке поєднання реалізується в такому правовому інституті як публічно-правовий договір, поняття якого в законодавстві не визначено, а в теорії права існують неоднозначні підходи до його розуміння [24, с. 15-22]. На думку прихильників теорії публічно-правових договорів, їх застосування є особливо актуальним для природоресурсного права, предметна чистота та галузева самостійність якого базується на інститутах, які акумулюють в собі одночасно публічні і приватні елементи [22, с. 47-55]. Вводячи такий термін в природокористування, вони, буцімто, випереджають теорію і законотворчість, аргументуюючи це тим, що практика в даному випадку пішла далеко вперед. Використання таких договорів стикається з деякими труднощами, оскільки висновки про їх існування робляться лише на основі аналізу норм спеціального законодавства, яке не визначає всіх питань їх функціонування.

Для публічно-правового договору характерне поєднання одночасно двох начал: владної публічної сторони по відношеннї до контрагента і взаємної згоди сторін на укладення і виконання договору. Застосування конструкції публічно-правового договору поєднується із застосуванням в передбачених законом випадках типової форми, оскільки суть природоресурсних відносин не допускає значної свободи в підзаконному регулюванні. Суб'єктний склад таких договорів відмінний, оскільки обов'язковою стороною договору має бути суб'єкт публічного права [22, с. 49-51]. Публічно-правові договори характеризуються особливим змістом та спеціальними умовами, які пов'язані з публічним порядком, тобто в предмет цих договорів входять дії адміністративного і організаційного характеру.

Отже, під публічно-правовим договором слід розуміти юридичний зв'язок організаційного характеру, який сформувався на основі владних норм і пов'язаний з досягненням соціально значимих результатів, якщо хоча б один учасник є суб'єктом владних повноважень [22, с. 56-58]. Узагальнюючим поняттям «публічно-правовий договір» охоплюються договори міжнародного, конституційного, адміністративного, фінансового, кримінального, природоресурсного та інших галузей публічного права. Зокрема основним видом публічно-правового договору є адміністративний договір, під яким розуміють всі публічно-правові договори, які укалдаються органами державної влади і місцевого самоврядування [25, с. 49-60]. Саме тому під категорію адміністративних підпали і договори, які лежать в основі регулювання природоресурсного права. Одні автори вважають, що обов'язковою стороною в адміністративному договорі має бути компетентний орган державної влади, а інші вважають, що такий договір може укладатися і між фізичними особами, але важливо, щоб таким чином забезпечувався «загальний інтерес».

Одночасно з терміном «адміністративний договір» використовуються і інші терміни, а саме: адміністративний контракт, адміністративно-правова домовленість, управлінський контракт тощо. Цілісна теорія адміністративного договору в сучасній правовій доктрині не розроблена. Адміністративний договір є складним явищем і розглядається як юридичний факт, правовідношення, документ, вид договору, джерело права, засіб індивідуального регулювання, форма, результат, акт державного управління. Адміністративні договори уже використовуються на практиці у сфері надрокористування. При цьому необхідно розмежовувати адміністративні договори і договори, які укладаються органами дуржавної влади, оскільки останні можуть бути звичайними цивільно-правовими угодами. Ціллю адміністративного договору є не реалізація індивідуального інтересу одного з контрагентів, а досягнення суспільнозначимих результатів. Звичайно в адміністративному договорі присутні і особисті цілі контрагентів, але вони не є визначальними.

Аналізуючи договори на використання природних ресурсів, слід зазначити, що ряд авторів вважає, що договори у сфері природокористування за своєю природою є публічно-правовими договорами [22, с. 53-58]. Так, публічно-правовий договір у сфері природокористування є елементом складного юридичного складу, який є основою виникнення права природокористування. Застосування публічно-правового договору у сфері природокористування відбувається в умовах його взаємозв'язку з дозвільним документом.

Інша група науковців, досліджуючи правову природу договорів у сфері природокористування, розглядає їх як цивільно-правові договори. Вважається, що поряд з цивільно-правовими договорами існують такі, які використовуються за межами даної галузі, реалізуючи таким чином принцип субсидіарного застосування цивільно-правових норм. Наявність між суб'єктами відносин влади і підпорядкування в принципі виключає можливість застосування не лише цивільного законодавства, а й самої конструкції договору як такої [13, с. 100]. На думку прихильників даної позиції договір може існувати тільки між суб'єктами, які в даному конкретному випадку займають рівне становище. На думку Брагінского М. И., Вітрянського В. В всі договори, які регулюються земельним, водним, лісовим кодексом, законодавством про надра і інших природних ресурсів, які відповідають вимогам ст.1 ЦКУ, необхідно віднести до цивільно-правових [7, с. 15]. В результаті до всіх договорів, які виникають з приводу природних ресурсів, мають застосовуватися загальні норми цивільного права, якщо інше не передбачене положеннями відповідних нормативних актів, оскільки тоді останні користуються пріоритетом як спеціальні.

Одночасно треба пам'ятати, що договори у сфері природокористування мають комплексний характер, що виявляється у необхідності поєднання адміністративно-правового та цивільно-правового регулювання відносин. Так, намагаючись до кінця представити правову природу договорів на використання природних ресурсів, Кобецька Н. Р. розглядає договори оренди землі, водних об'єктів, договори користування лісами, угоди про розподіл продукції як природоресурсні договори з переважанням цивільно-правових елементів, а, наприклад, угоду про умови користування надрами, як природноресурсовий договір адміністративного характеру. В природноресурсових договорах поєднані приватні і публічні елементи, зумовлені необхідністю захисту публічних екологічних інтересів [26, 272].

Ми схиляємося до позиції домінування цивільно-правової природи договорів у сфері природокористування. Екологічне законодавство передбачає можливість використання деяких природних ресурсів на умовах оренди, що є калсичним цивільно-правовим договором. Договірні орендні відносини у природокористуванні виникають тільки з приводу окремих природних ресурсів. Так, в оренду надаються: земельні ділянки, ділянки лісового фонду, водні об'єкти (їх частини), а також мисливські угіддя. На сьогодні договір оренди є одним із найбільш поширених договорів, які укладаються щодо нерухомого майна [27, с. 25]. Предметом орендних правовідносин у сфері природокористування є використання земельних, водних, лісових, рекреаційних ресурсів. Такі договори переслідують не тільки економічні цілі, але й екологічні, лікувально-оздоровчі, рекреаційні.

Закріплення в чинному екологічному законодавстві використання природних ресурсів на умовах оренди слід визнати позитивним фактором. Таке використання стимулює сторони договору до ефективної та раціональної експлуатації природних ресурсів. У результаті здійснення величезної кількості орендних угод із нерухомістю виникає безліч найрізноманітніших суперечок у цій галузі. Причиною таких суперечок є як нерозуміння суб'єктами цивільного обігу правового статусу нерухомого майна, так і недосконалість сучасного нормативно-правового регулювання у даній сфері. Такий стан речей призводить до розширення і збільшення ролі і значення судової практики розгляду спорів, пов'язаних із застосуванням норм цивільного законодавства про оренду нерухомого майна. Усе це обумовлює необхідність вивчення і вдосконалення теорії і практики використання правових норм у сфері відносин, пов'язаних із орендою нерухомості.

Цікавими з точки зору правової природи є угоди про розподіл продукції. Дана договірна конструкція викликає суперечливі думки вчених. Так, наприклад, Коморний О. І. у своєму дисертаціному дослідженні схиляється до думки, що дані угоди є цивільно-правовими договірами, відповідно до яких держава, від імені якої виступають Кабінет Міністрів України та орган, уповноважений Верховною Радою Автономної Республіки Крим або орган місцевого самоврядування, на території якого розташована ділянка надр, що передається в користування на умовах договору про розподіл продукції, доручає інвестору на визначений строк проведення пошуку, розвідки та видобування корисних копалин на визначеній ділянці (ділянках) надр та ведення пов'язаних із договором робіт, а інвестор зобов'язується виконати доручені роботи за свій рахунок і на свій ризик, з наступною компенсацією витрат і отриманням плати (винагороди) у вигляді частини прибуткової продукції. Автор зауважує, що визначення договору про розподіл продукції як цивільно-правового договору посилює гарантії інвестора, надані державою в рамках інвестиційного законодавства України [31, с. 15].

Шаповалова О. В., у свою чергу, відносить ці договори до господарських, аргументуючи це тим, що в даному випадку мова йде про господарсько-правову процедуру як обов'язковий елемент правового режиму використання природних ресурсів у сфері господарювання [32, с. 378]. Адміністративісти, у свою чергу, розглядають цей договір як адміністративний, апелюючи до того, що угоди про розподіл продукції підпадають під науково визначені ознаки адміністративного договору, а сфера приватних інвестиції є основною сферою використання адміністритивних договорів державою [25, с. 61].

Найбільш неоднозначним у вітчизняному законодавстві з точки зору правової прориди є договір про умови користування надрами. Аналізуючи перелік обов'язків надрокористувача в даному договорі ми можемо говорити про виражений публічно-правовий характер користування надрами. З огляду на наявний перелік обов'язків надрокористувача і практично відсутність в угоді згадки про кореспондуючі зобов'язання іншої, а також з огляду на передбачену можливість зупинення, поновлення та анулювання угоди в односторонньому порядку владним органом, можна зробити висновок про однобічний характер угоди, що у свою чергу свідчить про можливість її віднесення до так званих адміністративних угод [33, с. 93]. Проте, як слушно зазначає Кобецька Н. Р., незважаючи на формальне визначення такого документа угодою фактично ніякої узгодженості волі сторін він не містить, що призводить до визнання її рядом науковцців навіть не договірною конструкцією, а адміністративним автом [26, с. 269-270].

Таким чином, при запровадженні договірних механізмів в природноресурсових відносинах важливо не втратити предметну природноресурсову специфіку, оскільки цивільне право не містить соціальних природоохоронних засад, не враховує необхідність збереження природноресурсового потенціалу. Об'єднуючою підставою для виділення договорів у сфері використання природних ресурсів є особливий предмет, яким виступають природні ресурси. Такі договори передбачають деталізоване врегулювання процесу використання природних ресурсів і наділені значною регулятивною здатністю. Саме тому вони є особливою групою договорів, в яких поєднуються приватні і публічні елементи, проте все ж з переважанням цивільно-правових характеристик.