Роль судових інстанцій у застосуванні норм Про відповідальність за порушення вимог екологічного законодавства

 

Останнім часом діюче законодавство поповнилося новими нормами, що встановлюють відповідальність за правопорушення в галузі екологічної безпеки. При цьому такі норми з'являються не тільки внаслідок внесення змін до кодексів, а й включаються до окремих законів, що регулюють діяльність з окремих напрямів екологічно небезпечної діяльності, як правило, в розділах "Юридична відповідальність".

У зв'язку з розширенням правового регулювання екологічно небезпечної діяльності, прийняттям нових нормативних актів, що встановлюють додаткові вимоги до такої діяльності, виникненням нових небезпечних виробництв і факторів небезпеки, актуальним є питання про розробку критеріїв ран-жування екологічно небезпечної діяльності, визначення на цих засадах основних вимог до такої екологічно небезпечної діяльності й, відповідно, закріплення відповідальності за їх порушення.

Як убачається, таким критерієм може бути категорія ризику, яку можна визначити як імовірність настання певних подій за певних обставин та в певний проміжок часу. Ступінь такої ймовірності може вико-ристовуватися для оцінки ступеня небезпеки, що створюється екологічно небезпечними об'єктами, процесами, а також іншими видами екологічно не-безпечної діяльності. При цьому на міжнародно-правовому рівні10 розроблено принцип визначення екологічно небезпечних факторів, що на відміну від раніше діючого принципу, який полягав у визначенні переліку екологічно небезпечних підприємств, вихо-дить з необхідності визначення небезпечних речовин і процесів, наявність яких у виробництві дає можливість говорити про його небезпечність.

У цьому напрямку розвивається й національне законодавство ~ визначено види екологічно ризи-кової діяльності та об'єкти, що становлять підвищену екологічну небезпеку.

Дослідження поняття ризику, його наукова розробка і втілення в законодавство й практику як ос-новного критерію оцінки екологічно небезпечної діяльності надзвичайно важливе й для розробки, обґрунтування й формування нових підходів до визначення й оцінки правопорушень у галузі еколо-гічної безпеки й притягнення на цій основі винних осіб до юридичної відповідальності.

Ознакою правопорушення в галузі екологічної безпеки є порушення вимог екологічної безпеки, що являють собою державно-владне веління, яке нормативно закріплено. Тобто для регулювання відносин і застосування юридичної відповідальності у сфері екологічної безпеки об'єктивно необхідним є комплекс законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів.

Однак процес екологізації національного законодавства здійснюється досить повільно й не носить ознак системності, що, у свою чергу, негативно відбивається на процесі застосування такого засобу регулювання правовідносин в галузі екологічної безпеки, як юридична відповідальність.

Для регулювання суспільних відносин в галузі екологічної безпеки компетентними державними органами розробляються і впроваджуються норми, нормативи екологічної безпеки, а також правила й стандарти в цій галузі Як правило, порушення саме цих вимог (у широкому розумінні) екологічної безпеки й наступає юридична відповідальність.

Доспідження діючих вимог, норм, нормативів екологічної безпеки дає підстави стверджувати, що більшість з них розроблені різними відомствами на базі досягнень санітарно-гігієнічної науки 60-х рр.12, не відповідають вимогам сьогодення, викладені в багатьох різних за силою документах і не відповідають вимогам системності а в багатьох випадках просто не можуть бути дотримані. Таке положення не сприяє ефективній реалізації екологічної політики, підриває авторитет держави й виховує суб'єктів правовідносин в дусі ігнорування (зневаги) закону. За таких умов не виявляється можливим і ефективне застосування юридичної відповідапьності. оскіпь-ки існує розбіжність між приписами норм права І соціально-економічними умовами, в яких вони (норми) мають реалізовуватися13 і, крім того, не розроб-

пено критеріїв ранжування діянь за ступенем суспільної небезпеки (на сьогоднішній день діюче законодавство ще не сприйняло теоретичних розробок щодо екологічного ризику14). Тому необхідно, з врахуванням вищевикладених позицій, розробити І втілити в життя нову систему вимог екологічної безпеки, яка б максимально враховувала вимоги сучасності, була б досить гнучкою для врахування особливостей конкретних місцевостей і регіонів.

Відповідно до ст. 68 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" порушення екологічного законодавства тягне за собою дисциплінарну, адміністративну, цивільну, кримі-нальну відповідальність.

Що стосується адміністративної відповідальності, то спід відмітити, що Кодекс України про адміністративні правопорушення поповнився статтями, які передбачають відповідальність за проступки в галузі екології. Статті, як правипо, є бланкетними а тому при застосування стягнень необхідне звернення до відповідних законодавчих (наприклад, Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", ЗУ "Про охорону атмосферного повітря", ЗУ "Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення" та ін.), а також до підзаконних нормативних (наприклад. санітарних) актів.

Слід відмітити, що погіршення стану навколишнього середовища досить динамічний процес, що у свою чергу вимагає такого ж динамізму від законодавця. При цьому важливо, щоб разом із прийняттям відповідних законодавчих актів вносилися зміни чи доповнення і до Кодексу України про адміністративні правопорушення. Прийнятною, на нашу думку, буде й ситуація, при якій закони, що приймаються. уже будуть передбачати санкції за їх порушення. Але все ж таки такими нормами в подальшому має бути доповнений і Кодекс України про адміністративні правопорушення, що, безумовно позитивне впливатиме на лравозастосовну практику.

Більшість статей, що передбачають стягнення за проступки в галузі екопогічної безпеки, розміщено в гл. 7 Кодексу, яка носить назву "Адміністративні правопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам'яток історії та культури" Відповідним чином визначається і зміст статей цієї глави. Так, поняття "безпе ка" розглядається, як правипо, тільки щодо забезпечення радіаційної безпеки, відповідапьність за правопорушення в галузі екологічної безпеки (ви-ходячи з формального розуміння змісту статей; передбачається за правопорушення, що посягають на встановлений порядок виробництва, зберігання транспортування, використання, знешкодження ліквідації, захоронення мікроорганізмів, біопогічно активних речовин та інших продуктів біотехнологій а також за невиконання вимог екологічної безпеки в процесі впровадження відкриттів, винаходів, корисних моделей, промислових зразків, раціоналізаторських пропозицій, нової техніки, технологій і систем, речовин і матеріалів. Інші ж статті, які мають безпосереднє відношення до забезпечення екологічної безпеки, не містять ознак такої належності, що безумовно змішує акценти в бік, наприклад, охорони навколишнього природного середовища. Безумовно, охорона навколишнього природного середовища є важливим напрямком, але вона

має розглядатися в розрізі забезпечення екологічної безпеки (як людини, так і природних об'єктів). В іншому разі, говорячи про охорону навколишнього природного середовища, ми застосовуємо заходи державно-владного впливу лише задля самої охорони, яка, без відносно до забезпечення екологічної безпеки, не має сенсу.

Тому, як убачається, було б доцільно сконструювати в Кодексі про адміністративні правопорушення окрему главу, диспозиції статей якої б виходили саме з позицій пріоритетності забезпечення екологічної безпеки.

Говорячи про реалізацію положень екологічного законодавства, слід вщмітити, що така форма забезпечення неухильного виконання вимог законодавства в галузі екології, як кримінально-правова відповідальність, яка до того ж покликана виконувати попереджувальні й виховні функції, практично не використовується, що, на нашу думку, може пояснюватися в тому числі й тією обставиною, що новий Кримінальний кодекс хоч і містить окремий розділ "Злочини проти довкілля", але відсутність чітких критеріїв оцінки дій (бездіяльності) винних осіб призводить до ускладнень при встановленні об'єктивної сторони складу злочину Так, зокрема, ст. 236, 237, ч. 2 ст. 238, 239, 241, 242, ч. 1 ст. 243, ст. 253 критеріями оцінки екологічно небезпечних діянь встановлюють: "екологічне забруднення значних територій", "інші тяжкі наспідки", "небезпека для життя, здоров'я чи довкілля", "заподіяння істотної шкоди", "створення небезпеки тяжких технологічних аварій або екологічних катастроф" (ст. 253 КК). При цьому КК не містить будь-яких указівок на застосування при кваліфікації діянь якихось об'єктивно існуючих показників "Істотності шкоди", "тяжких наслідків" і т ін., при тому, що й Кодексом України про адміністративні правопорушення також передбачена відповідальність за ряд правопорушень, які описані в диспозиціях правових норм КК. За таких умов одне й те ж діяння може бути кваліфіковане правоохоронними органами і як адміністративний проступок, і як кримінально-карне діяння. Більше того, відсутність чітких критеріїв оцінки правопорушень у галузі екологічної безпеки означає, що правоохоронні органи при розгляді фактів про вказані правопорушення будуть оцінювати "тяжкість" і "значимість" наслідків, спираючись на ті чи інші суб'єктивні оцінки тяжкості й значущості, що неоправ-дано розширює рамки розсуду працівників правоохо-ронних органів і сприяє практиці підміни кримінальної відповідальності адміністративною та навпаки'5. При цьому, очевидно, буде й різною практика застосування кримінального закону, що не сприятиме виконанню покладених на КК функцій і, зокрема, попереджувальної, виховної функцій.

На нашу думку, вирішення питання про розмежування екологічних правопорушень І проступків спрощується, коли фактори, що впливають на ступінь суспільної небезпеки правопорушень, враховуються законодавцем безпосередньо в диспозиціях кримінально-правових норм. Так, вони можуть включати в себе розмір наявних чи можливих шкідливих наслідків, повторність незлочинних посягань, спосіб дії, форму вини. У галузі екологічної безпеки уявляється можливим, поряд з іншими підставами, розмежування на підставі кількісного показника (наприклад, кратності) перевищення норм, нормативів

екологічної безпеки та/чи рівнів екологічної безпеки/небезпеки підприємств, процесів, об'єктів.

Необхідність розмежування злочину й проступку в екологічному законодавстві - явище досить поширене. Значна кількість кримінально-правових | норм екологічного змісту безпосередньо стикається з адміністративними. Подібна ситуація і з нормами, що передбачають відповідальність у галузі екологічної безпеки

Об'єктивні ознаки й злочину, і проступку - порушення одних і тих же правил: пожежної безпеки, збереження безпеки водного й повітряного басейнів та ін. Тому виникає необхідність розмежування правопорушень з метою правильної кваліфікації.

У зв'язку з цим великого значення набуває виявлення науково обґрунтованих критеріїв розмежу-вання злочинних і незлочинних видів правопорушень у сфері екології.

У теорії кримінального права переважає позиція, відповідно до якої злочини й проступки розмежовуються за ступенем їх суспільної небезпеки чи ступенем "шкідливості". Але самі ці ступені в кількісному вираженні не визначені ні в літературі, ні в законодавстві й зробити це не уявляється можливим, оскільки математично точними, чітко визначеними числовими виразами сутність злочину й проступку виразити неможливо

Отже, вищевказане дозволяє визначити суспільну небезпеку як збірну властивість усіх ознак правопорушення, які всі разом визначають характеристику діяння й можуть оцінюватися лише у взаємозв'язку з іншими ознаками. Однак цілком очевидно, законодавство повинно бути чітким, логічним та зрозумілим, що є необхідною умовою його реалізації та формування позитивного досвіду регулювання відповідних відносин.

Важливим засобом реалізації екологічної політики є й запровадження майнової відповідальності за правопорушення в галузі екологічної безпеки, яка може застосовуватися поряд з адміністративною та кримінальною відповідальністю і несе в собі не тільки виховне навантаження, але й направлена на ліквідацію негативних наслідків правопорушення, поліпшення якості навколишнього середовища.

Однак слід відмітити, що майнова відповідальність в галузі екології застосовується на підставі положень цивільного законодавства, яке не по-вною мірою враховує специфіку суспільних відносин в галузі екології

При цьому цивільне законодавство передбачає застосування відповідальності без вини за умови нанесення шкоди джерелом підвищеної небезпеки. Види джерел підвищеної небезпеки законодавством не конкретизовано. Немає такого переліку й щодо джерел екологічної небезпеки.

27 липня 1995 р. Кабінетом Міністрів України постановою № 554 затверджено перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку Але цей перелік розроблений (про що сказано безпосередньо в постанові) відповідно до ст. 13 Закону України "Про екологічну експертизу" з метою визначення об'єктів, для яких здійснення державної експертизи є обов'язковим, а то-

му на практиці не виключено різне тлумачення його положень.

Тому для заповнення існуючих прогалин було б доцільно розробити й прийняти законодавчий акт, який би врегулював ці правовідносини з урахуван-ням існуючих розробок щодо екологічного ризику.

Таким чином, на підставі вищевикладеного можна стверджувати, що серед проблем, які виникають у процесі реалізації юридичної відповідальності за порушення вимог екологічної безпеки є недостатня розробка ключових понять, а саме таких, як "еколо-гічна безпека", "екологічний ризик" в діючому зако-нодавстві, а також невідповідності існуючого зако-нодавства об'єктивно існуючим потребам правового регулювання в цій сфері суспільних відносин, оскі-льки, як правильно вказує С.Н.Кравченко, якщо норма приписує одне, а соціально-економічні відносини інше, вирішальну роль зіграють у кінцевому рахунку соціально-економічні фактори"16. До того ж юридична відповідальність, незважаючи на визнану за нею роль гаранта конституційних норм, ще не повною мірою використовується для досягнення позитивного впливу на відносини в галузі екологічної безпеки, а діюче законодавство, що передбачає відповідальність за правопорушення в галузі екологічної безпеки, обтяжене значними недоліками й прогалинами, потребує вдоконалення й розвитку. При вирішенні зазначених вище проблем, як убачається, необхідно використовувати позитивний досвід Європейських країн, а також втілювати в законодавство наукові розробки вітчизняних науковців, зокрема щодо екологічного ризику.