Независимая научная экспертиза законопроекта и совершенствование юридической терминологии

Участие представителей различных наук и, прежде всего, юридической науки в законотворческом процессе объективно необходимо. Важен независимый взгляд ученого и на терминологию законопроекта, её оценка с позиции соблюдения основ законотворческой техники, системный анализ с учётом взаимосвязи отраслей права и различных областей знания. Однако для действительно эффективного участия ученых в законотворческом процессе мало концептуальных научных обоснований необходимости данного действия, нужны конкретные нормативные и методические решения, прежде всего, в области осуществления экспертной работы.

Научная экспертиза законопроектов в настоящее время не имеет четко определенного, императивного статуса в законодательном процессе. Она воспринимается лишь как возможное действие, совершение которого может быть инициировано официальным субъектом законотворческого процесса в каких-либо, строго не очерченных случаях.

Примеры.

В части 1 статьи 112 Регламента Государственной Думы России закреплено положение, в соответствии с которым, «по решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы».

В статье 105 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации установлено в частности, что комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона «может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации».

Такой подход характерен и, например, для законотворческого процесса Республики Беларусь. Так, в статье 130 Регламента палаты Представителей Республики Беларусь отражено положение схожего содержания: «в необходимых случаях по решению головной комиссии законопроект направляется на научную экспертизу, по нему могут запрашиваться заключения министерств и ведомств, мнения различных организаций».

Иной подход к проведению научных экспертиз определен в Регламенте Верховной Рады Украины, определяющем положение, в соответствии с которым, «зарегистрированный и включенный в повестку дня сессии законопроект при подготовке к первому чтению в обязательном порядке направляется для проведения научной экспертизы, а при подготовке ко всем другим чтениям – для проведения юридической экспертизы и редакционной обработки в ответственные структурные подразделения аппарата Верховной Рады»» (часть 2 статьи 98).

Новация украинского законодателя, касающаяся обязательности научной экспертизы законопроекта перед первым чтением, является действительным прорывом в восприятии экспертной работы. Логичным и правильным следует считать первичное научно-концептуальное исследование текста законопроекта, выработку на его основе комплекса системных рекомендаций. Признание высокого статуса ученого-эксперта – это следствие уважения к науке, гарантия ответственности и профессионализма. Научное экспертирование служит опорой для совершенствования законотворческого процесса, развития общества и государства. Этот опыт непременно должен быть воспринят отечественным законодателем, ведь востребованность и целесообразность научных исследований проектов законодательных актов в настоящее время очевидна.

Именно независимая научная экспертиза законопроекта способствует обеспечению высокого качества, обоснованности потенциального закона, его действенному существованию в законодательной системе. Поэтому важно не допустить возможности лоббирования интересов отдельных групп и субъектов при осуществлении экспертной деятельности. Также необходимо исключить возможность привлечения в качестве экспертов лиц, так или иначе участвовавших в подготовке законопроекта или каким-либо образом зависящих от субъекта законодательной инициативы. Нужно максимально ограничить субъективный фактор при принятии решения о приглашении того или иного специалиста. Полагаем, что это возможно сделать при помощи рейтингового социологического опроса, проведенного в научной среде, в ведущих юридических вузах. В нем следует отразить конкретное научное направление и представить расширенный перечень наиболее авторитетных специалистов в данной области. На основании данного опроса необходимо сформировать экспертные группы по различным направлениям, периодически обновляя их.

Поэтому вполне возможно функционирование независимой научной экспертной комиссии при законодательных органах. Данная комиссия должна рассматривать и давать аналитическую оценку всем проектам региональных законов, вносимым в законодательный орган власти, на предмет соблюдения правил законотворческой техники, корупциогенности и т.д. Численность экспертной комиссии должна быть гибкой, то есть в зависимости от специфики общественных отношений, подлежащих нормативному регулированию, в ее состав следует включать представителей различных областей знания.

Есть и второй путь – доверять проведение научных экспертиз постоянно действующим экспертным советам, фондам, институтам, лабораториям, деятельность которых направлена на развитие соответствующего направления.

Позиция федерального законодателя о возможности, но не необходимости научной экспертизы законопроекта отражается и в большинстве региональных законодательных актах соответствующего профиля.

Примеры.

В части 3 статьи 25 закона Нижегородской области «О нормативных правовых актах в Нижегородской области» закреплено положение, в соответствии с которым «для дополнительной оценки качества проектов законов, а также для получения предложений по их совершенствованию может проводиться независимая научная экспертиза на возмездной или безвозмездной основе. Независимая научная экспертиза проектов законов осуществляется научными учреждениями, высшими учебными заведениями, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов соответствующего профиля, а также иными компетентными организациями и лицами, не принимавшими непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта закона».

Схожая конструкция отражена и в статье 15 закона Липецкой области «О нормативных правовых актах Липецкой области», в которой оговаривается, что «для оценки качества внесенного в нормотворческий орган проекта нормативного правового акта может проводиться его научная (правовая, финансовая, научно-техническая, экологическая и др.) экспертиза».

Однако есть и исключения. Так, в части 5 статьи 38 закона Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» установлено императивное предписание, в соответствии с которым «Обязательной независимой научной экспертизе подлежат:

1) проекты законов Свердловской области о внесении изменений в Устав Свердловской области;

2) проекты законов Свердловской области, принимаемых в форме кодексов Свердловской области;

3) проекты иных нормативных правовых актов Свердловской области, обязательная научная экспертиза которых предусмотрена законодательством Свердловской области». В данном случае установлена обязательность (необходимость) независимой научной экспертизы в отношении, прежде всего, проектов основополагающих региональных нормативных правовых актов.

Учитывая многоплановость и концептуальную неопределенность нормативного пространства субъектов федерации, а также имеющиеся противоречия федеральному законодательству, внутренние антиномии, объективность и обязательность научных экспертиз представляется очевидной.

При отсутствии (может быть, временном) федеральных установок, направленных на обязательность научных экспертиз региональных законопроектов, субъекты федерации должны сами проявить инициативу в данном направлении и официально закрепить императивность научного экспертирования. Безусловно, в некоторых регионах существует определенный дефицит высококвалифицированных кадров, способных на достойном уровне провести научную экспертизу законопроекта, однако не следует ограничивать круг потенциальных экспертов лишь теми учеными, которые проживают и (или) работают на конкретной территории.

Решение о субъектах проведения независимой научной экспертизы регионального законопроекта должен принимать законодательный орган в лице ответственного (профильного) комитета. При проведении научных экспертиз могут быть задействованы экспертные группы, их отдельные представители, а также исследовательские коллективы (кафедры, отделы НИИ и т.д.) под руководством одного из членов экспертной группы. При этом следует установить и обязательность рассмотрения законодательным органом результатов проведенной экспертизы, как это сделано в части 3 статьи 24 закона Оренбургской области «О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области», в которой установлено, что «внутренняя (служебная) и независимая научная экспертизы проектов правовых актов могут осуществляться на любой стадии правотворческого процесса. По результатам экспертизы проектов правовых актов составляется письменное заключение, которое подлежит обязательному рассмотрению». Итоговые материалы научной экспертизы проектов региональных законодательных актов (заключения) должны подлежать обязательному рассмотрению на заседаниях соответствующих профильных комитетов (комиссий) регионального законодательного органа и на общих заседаниях (сессиях).

Существенным отличием независимой научной экспертизы является то, что в данном случае вопросы, которые ставятся перед экспертами, определяются уже в ходе работы над законопроектом, а не заранее сформулированы, как это происходит при внутренней экспертизе. Перечень вопросов, поставленных перед учеными-экспертами, может быть самым разнообразным, он нестандартен. Данные вопросы могут касаться различных аспектов законопроекта, вызвавших затруднения или способствовавших формированию неоднородного мнения у депутатов, сотрудников аппарата законодательного органа, да и самих субъектов права законодательной инициативы. Одной из важнейших предпосылок для получения желаемой экспертной оценки является четкость и ясность формулировки проблемы, выраженной в прямом и однозначном вопросе или комплексе вопросов.

В настоящее время необходимо принятие специального закона «О научной экспертизе законопроектов», который отразил бы особенности научно-экспертной деятельности, закрепил статус эксперта, его права, обязанности и ответственность. Научной экспертизе необходимо подвергать все федеральные и региональные законопроекты перед их первым чтением в законодательном органе.

Особую актуальность представляют научно-правовые экспертизы законопроектов. В настоящее время научно-правовые экспертизы федеральных законопроектов проводятся, в основном, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. При этом, следует заметить, что единых, официальных критериев экспертной работы пока нет. Тем же Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации были разработаны «Методические правила проведения научно-правовой экспертизы законопроектов, внесенных на рассмотрение Государственной Думы», но они имеют только лишь рекомендательный характер.

При этом нельзя не заметить позитивного движения в развитии научно-экспертного вектора. В последнее время создан целый ряд юридических экспертных советов и центров, оказывающих содействие в разработке законопроектов и их корректировании. Например, в 1999 году был сформирован Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, в 2001 году - Научно-консультативный совет по законопроектной деятельности при Министерстве юстиции Российской Федерации и т.д. Формирование и реализация данного направления усматривается и на региональном уровне.

Примеры.

В структуре Аппарата Правительства Москвы, создан специализированный отдел законопроектных работ. На данный отдел, в частности, возложены функции по содействию в проведении научных исследований прикладного характера в сфере законопроектной деятельности, оказанию научно-правовой помощи и проведению консультаций для руководителей и специалистов органов исполнительной власти города по вопросам подготовки проектов концепций законов и проектов законов (п.п. 2.8 и 2.10 Положения об Отделе законопроектных работ Правительства Москвы Центра законотворчества Москвы). Отсюда и повышение квалификации самих разработчиков законопроектов.

В Ставропольском крае создан первый в России центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики, при краевой Думе действует научный экспертно-аналитический консультативный совет.

В Нижнем Новгороде функционирует исследовательский научно-прикладной центр «Юридическая техника».

В Белгородской области проекты законов о бюджете, о налогах и сборах, а также иные законопроекты, в которых затрагиваются схожие отношения, проходят процедуру независимой экспертизы, которая проводится Экспертным советом по финансово-бюджетной политике, действующим при Правительстве Белгородской области.

Особо следует выделить понятийно-терминологический аспект научно-правовых экспертиз. При исследовании законопроектов многие эксперты акцентируют внимание именно на понятийном аппарате законопроекта, высказывают рекомендации по его совершенствованию.

Примеры.

Выдержка из экспертного заключения на проект Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле», подготовленного Фондом развития парламентаризма в России в марте 2003 года: «статья 1 предусматривает введение новых понятий «внутренних» и «внешних» ценных бумаг, не используемых в гражданском законодательстве и в законодательстве о фондовом рынке. Следует подчеркнуть, что признаки, положенные в основу данной классификации, в ряде случаев не позволят отнести ту или иную ценную бумагу только к одной из категорий».

Выдержка из экспертного заключения на проект Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», подготовленного Фондом развития парламентаризма в России в январе 2005 года: «ключевую роль имеют положения законопроекта о формах работы Общественной палаты – общественной экспертизе и общественном контроле. В связи с этим представляется возможным дать определение основных понятий, впервые вводимых законопроектом и не применяющихся в действующем законодательстве Российской Федерации («общественная экспертиза», «общественный контроль»)».

Выдержка из экспертного заключения на проект Федерального закона «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации» (по вопросу определений добросовестности и разумности), подготовленного Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства в апреле 2003 года: «проект Федерального закона «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации», внесенный 9 апреля 2003 г. на рассмотрение Государственной Думы депутатами П.Т. Бурдуковым и В.И. Илюхиным (далее – Проект), предусматривает изменение ст. 10 и п. 3 ст. 53 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК) путем ликвидации понятия «злоупотребление правом» и включения в Кодекс развернутой характеристики разумности и добросовестности в гражданском праве, в том числе применительно к действиям органов юридического лица.

...представленный законопроект, основанный на весьма сомнительной и мало известной юридической теории, не подкрепленной сколько-нибудь убедительными аргументами, должен быть отклонен».

Независимая научно-правовая экспертиза терминологического аппарата законопроекта является дополнительным, но необходимым средством его оптимизации. Поэтому перед независимыми экспертами могут ставиться любые вопросы, связанные с использованием в законопроекте юридической терминологии, ответы на которые по различным причинам не были найдены на предыдущих этапах законотворческой деятельности. Целесообразно участие научной общественности и в тех ситуациях, когда терминологические проблемы, возникшие в тексте законопроекта, нуждаются в концептуальной научной проработке из-за многовариантности их решения. Это связано, прежде всего, с научным толкованием того или иного понятия. Здесь особенно важно выяснить, насколько согласовываются использованные в тексте проекта законодательного акта термины с уже существующими юридическими понятиями, какова их научная ценность.

Научно-правовая проработка юридических терминов, задействованных в тексте законопроекта, необходима для укрепления законодательства, расстановки правильных акцентов при формулировании нормативных предписаний. Независимый взгляд ученого может определить терминологические недоработки законодателя с позиции всеохватывающего видения тех или иных понятий в разрезе устоявшихся научных концепций и доктрин. Это служит основой для формулирования выверенных и обоснованных выводов и рекомендаций. Возможность системной оценки текста законопроекта, понятийной «сверки», является одной из главных особенностей научно-правовой экспертизы, объективным показателем ее востребованности в современном законотворческом процессе.