Единство региональных законодательных дефиниций

Проблема дисгармонии дефиниций, используемых в однотипных региональных законах, вызвана различным пониманием субъектами законотворческой деятельности смысла вводимых в тексты законов терминов. При этом основной предпосылкой существования данной проблемы является отсутствие профильных федеральных законов, в которых и должны определяться соответствующие термины.

В Концепции развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России, подготовленной ведущими учеными Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, отмечается, что «наличие пробелов в федеральном законодательстве и недостаточная оперативность принятия актов федерального законодательства подталкивает регионы к практике неоправданного «опережающего правотворчества». Роль федерального законодателя заключается в том, чтобы до минимума сократить имеющиеся пробелы». Действительно, каждому региону невозможно жить в постоянном правовом вакууме, поэтому зачастую приходится самостоятельно «латать дыры», оставленные федеральным законодателем. Основная проблема здесь кроется в качестве исходящей от регионального законодателя продукции, ведь зачастую она весьма противоречива.

Примеры.

Термин «миссионерская деятельность» определяется в статье 2 закона Курской области «О миссионерской деятельности на территории Курской области» как «информационная и организационная деятельность представителей религиозных объединений, направленная на распространение своего вероучения и религиозной практики на территории Курской области среди лиц иной веры и неверующих». В статье 2 закона Республики Северная Осетия-Алания «О миссионерской деятельности на территории Республики Северная Осетия-Алания» данный термин используется в значении «деятельность представителей религиозных организаций, прямо или косвенно направленная на организацию распространения своего вероучения и религиозной практики на территории Республики Северная Осетия-Алания среди лиц иной веры и неверующих».

Таким образом, в первом случае миссионерская деятельность характеризуется пропагандистскими (информационными) и организационными действиями, направленными на распространение определенных взглядов и убеждений, а во втором случае – это деятельность, направленная лишь на организацию распространения определенных взглядов и убеждений.

В 2006 году Министерством юстиции Российской Федерации был разработан проект закона «О внесении изменений в некоторые федеральные законы в целях противодействия незаконной миссионерской деятельности». В данном законопроекте предлагалось, в частности, внести изменения в Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», дополнив его статьей 171 «Миссионерская деятельность», содержащую соответствующую дефиницию. Однако данный законопроект так и не был принят.

Неоднозначно понимание в различных региональных законодательных актах и такого ключевого юридического термина, активно используемого в современной общественной жизни, как «наказы избирателей». В статье 1 закона Белгородской области «О наказах избирателей» закреплено положение, в соответствии с которым «наказами избирателей являются одобренные предвыборными собраниями имеющие общественное значение поручения избирателей депутатам областной Думы и главе администрации области, направленные на улучшение деятельности органов государственной власти области по вопросам экономического и социального развития, удовлетворения материальных и духовных потребностей жителей области». В статье 1 закона Приморского края «О наказах избирателей» исследуемый термин определяется как «предложения по поручениям избирателей, утвержденные Законодательным Собранием в соответствии с требованиями настоящего Закона». При этом приморским законодателем вводится и другой термин – «предложения по наказам избирателей», который, в свою очередь, трактуется как «одобренные собраниями, сходами, конференциями избирателей и имеющие общественное значение поручения, данные депутатам Законодательного Собрания Приморского края (далее - Законодательное Собрание), которые направлены на улучшение деятельности органов государственной власти Приморского края по вопросам экономического, социального и политического развития, удовлетворения материальных и духовных потребностей жителей края».

При определении соответствующего термина в различных нормативных источниках, нет ни смыслового, ни терминологического единства. Между тем, наказы избирателей депутатам (кандидатам в депутаты) представляют собой одну из важнейших форм выражения воли граждан, реализации их интересов. Наказ депутату (кандидату в депутаты) можно воспринимать и как своеобразную составляющую плана его предстоящей работы, руководство к действию. Очевидно, что такое значимое понятие должно быть терминологически закреплено и определено в действующем федеральном законодательстве, но его нет ни в тексте Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», ни в тексте Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ни в других законодательных актах.

В настоящее время необходим отдельный федеральный закон, который урегулировал бы всю процедуру получения и выполнения наказов избирателей депутатами и другими избираемыми лицами, определил бы ряд ключевых юридических терминов, в том числе, и термин «наказы избирателей».

Противоречия, возникающие на региональном уровне в условиях отсутствия соответствующих федеральных законов, имеют системный характер. Естественно, что такое положение дел в условиях единого правового пространства не должно иметь место, поэтому в каждом конкретном случае необходима законодательная воля, устраняющая существующие пробелы.

Для устранения внутренней дисгармонии регионального законодательства, так же, как и для устранения дефинитивных пробелов федерального законодательства, необходимо широко задействовать возможности информационных ресурсов. Помимо системного мониторинга законодательства и мониторинга законодательных дефиниций, следует создать всероссийскую, постоянно обновляемую, информационную базу «Региональное законодательство», которая находилась бы в открытом доступе в Интернете и могла использоваться каждым заинтересованным пользователем. Это будет концептуальное решение для многих проблем регионального законотворчества. В настоящее время существующие ресурсы в данной области ограничиваются возможностями справочно-правовых систем «Консультант-плюс», «Гарант» и других. Однако они не являются общедоступными (прежде всего, из-за платности обслуживания пользователей).

Поэтому нужно государственное решение, подкрепленное политической волей, обязывающее все субъекты Российской Федерации систематизировать свое законодательство по единому разработанному образцу. Оно может быть отражено как в законе «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», актуальность принятия которого очевидна, так и в отдельном специальном законе.

Для реализации указанного решения необходимо создание в каждом регионе специализированной справочно-правовой информационной системы, объединяющей региональное законодательство (с последующим объединением в единую информационную сеть).

Размещение регионального законодательства в Интернете возможно с помощью специального сайта, а также, например, с помощью сайта Государственной Думы России.

Результатом этих действий будет являться создание единого, постоянно обновляемого информационного правового пространства, содержащего систему региональных законодательных актов, каждый из которых действует на определенной локальной территории Российской Федерации (включая акты, утратившие силу и проекты законов).

Идеальным решением было бы существование и расширенной версии такого информационного ресурса («Региональные и муниципальные правовые акты»), который включал бы все результаты регионального и муниципального правотворчества.

Создание подобных информационных ресурсов предоставит каждому разработчику законопроекта реальную возможность для спектрального анализа действующего регионального законодательства, подтолкнет его к исследованию тождественных по своему предмету регулирования законов, действующих в других субъектах Российской Федерации. А это значит, что можно будет без особых усилий сопоставлять используемые в различных региональных законодательных актах термины и их определения, не допускать противоречий между ними. Кроме этого, каждая региональная понятийно-терминологическая новация, попадая в единую информационную сеть, автоматически станет объектом для пристального внимания ученых и практиков, занимающихся законопроектной работой, а это значит, что ей обязательно будет дана независимая оценка, определены ее положительные и отрицательные стороны. Такая аналитика также очень важна и полезна для законотворческой деятельности.

Единая информационная база регионального законодательства необходима и для разработчиков федеральных законов, которые должны исследовать опыт субъектов Российской Федерации, учитывать его в своей деятельности: присматриваться к разработкам, изложенным в региональном законодательстве, и внедрять позитивные новации. Это подтолкнет инициаторов законопроектов к скорейшему устранению существующих пробелов и на федеральном уровне.