Соотношение федеральных и региональных законодательных дефиниций

Наряду с федеральным законодательством, региональное законодательство является важнейшим пластом в нормативном пространстве России. Уже само появление феномена законодательных актов, действующих на территории только одного субъекта Российской Федерации, предопределило актуальность его исследования.

В настоящее время существует две модели соотношения федеральных и региональных законов. Первая модель основана на положении, закрепленном в части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым, «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Вторая модель зиждется на требовании, изложенном в части 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации: «вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». И в этой ситуации, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (часть 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Особенно интересны проблемы, возникающие в рамках реализации первой модели.

Итак, система современного российского законодательства во многом характеризуется иерархичностью, обусловленной функционированием и соответствием нормативных правовых актов по принципу юридической силы. В Конституции России был сформулирован постулат о внутренней согласованности законодательной системы, соответствии региональных законодательных актов федеральному законодательству в случае совместной компетенции Российской Федерации и регионов. Однако эта объективная и актуальная концепция до сих пор реализуется на практике далеко не в полной мере. Есть еще очень много проблем различной масштабности, препятствующих эффективной реализации принципа необходимой субординации разноуровневых законодательных актов.

Острота проблемы проявляется во всех элементах сосуществования федерального и регионального законодательства, а также во внутренней несогласованности регионального нормативного массива. Законодатель того или иного субъекта Российской Федерации иногда игнорирует существующие приоритеты и предлагает свое видение урегулирования существующих вопросов.

Пример.

В преамбуле закона Белгородской области «Об осуществлении права собственности и других вещных прав Белгородской области» устанавливается, что «в случае противоречия настоящему закону нормативного правового акта областной Думы или администрации области, применяется настоящий закон, Гражданский кодекс или иной соответствующий федеральный закон». При этом в соответствии со статьей 72 Конституции России вопросы разграничения государственной собственности, к которой относится и региональная собственность, а также, например, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъекта. Следовательно, в данном случае действует правило, установленное в части 5 статьи 76 Конституции России, о приоритете федерального законодательства: «в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон». Поэтому, упоминая вначале региональный закон, затем Гражданский кодекс и иное федеральное законодательство, законодатель субъекта Российской Федерации вольно или невольно расставляет свои приоритеты, подчеркивая вторичность федерального законодательства по отношению к региональному в данном конкретном случае. Такая нормативная языковая конструкция представляется ошибочной и опасной с точки зрения возможного формирования у адресата неверного мнения по поводу действительной субординации элементов общей законодательной системы, что, рано или поздно, может привести к неправильному толкованию и применению законодательных установлений.

Основным принципом функционирования всех терминов, используемых в нормативных правовых актах федеральной и региональной принадлежности, является идентичность их смыслового восприятия.

Однако изложенный принцип соблюдается далеко не всегда, и этому есть три основные причины:

1. Необоснованное сужение (расширение) содержания определяемого термина в региональном законе в сравнении с его трактовкой в соответствующем федеральном законе.

2. Неточность в подборе термина для выражения сути определяемого понятия на региональном уровне.

3. Неадекватная трактовка терминологических новаций в региональных законах.

Остановимся на анализе указанных причин более подробно.

1. Необоснованное сужение (расширение) содержания определяемого термина в региональном законе в сравнении с его трактовкой в соответствующем федеральном законе.

Пример.

В законе Липецкой области «О залоговом фонде Липецкой области» активно используется термин «инвестор», который определяется в статье 2 как «юридическое лицо, физическое лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, вкладывающее собственные, заемные или привлеченные средства в форме инвестиций и обеспечивающее их целевое использование». Таким образом, по мнению регионального законодателя, в качестве субъектов инвестиционной деятельности могут выступать только юридические лица и индивидуальные предприниматели. При этом в части 2 статьи 4 действующего Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» установлено положение, в соответствии с которым «инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности». Иными словами, трактовка термина «инвестор», установленная федеральным законом, значительно шире его регионального понимания. Полагаем, что законодательное сужение круга потенциальных инвесторов на региональном уровне неприемлемо. Это противоречит и «букве», и «духу» федерального инвестиционного законодательства.

Соответственно, следует устранять необоснованное сужение (так же, как и расширение) содержания определяемых терминов в региональных законах.

2. Неточность в подборе термина для выражения сути определяемого понятия на региональном уровне.

Пример.

В статье 2 закона Белгородской области «Об организации государственного управления архивным делом в Белгородской области» закреплено положение, в соответствии с которым, «государственное управление архивным делом в Белгородской области представляет собой деятельность органов государственной власти Белгородской области и иных государственных органов Белгородской области по организации хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, находящихся в собственности Белгородской области, осуществляемая в интересах граждан, общества и государства, на основе федерального законодательства, настоящего закона и иных нормативных правовых актов Белгородской области». Данная трактовка содержит как внешнюю (грамматическую) ошибку (в контексте употреблено слово «осуществляемая» вместо «осуществляемую» или «которая осуществляется»), так и внутренние, смысловые неточности. При внимательном анализе можно заметить дублирование содержания данного термина и термина «архивное дело», определяемого в тексте Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации». Так, в статье 3 указанного закона установлено, что архивное дело в Российской Федерации – это «деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов». Таким образом, то, что называется региональным законодателем государственным управлением архивным делом по своей сути и является самим архивным делом. Ведь как в первом случае устанавливается, что это деятельность по организации хранения, комплектования, учета и использования документов, так и во втором. В чем же разница?

Государственное управление архивным делом должно выражаться в гарантировании прав субъектов архивного дела, их финансовом и материально-техническом обеспечении, в осуществлении контрольных функций за соблюдением норм, установленных действующим законодательством об архивном деле. Именно эти позиции должны были найти свое место в определении термина, который является ключевым и системообразующим элементом для данного регионального законодательного акта. А в исследуемом случае дефиниция термина «государственное управление архивным делом» более подходит к термину «архивное дело».

Это пример допущенной существенной неточности в подборе термина для выражения сути определяемого понятия, которая подлежит устранению.

3. Неадекватная трактовка терминологических новаций в региональных законах.

Пример.

В статье 1 закона Ярославской области «О государственной поддержке и развитии лизинга в агропромышленном комплексе Ярославской области» в тезаурус введен термин «племенная животноводческая продукция», который не задействован в федеральном законодательстве и определяется как «племенные животные». Помимо дефинитивного круга, обусловленного тавтологией, данная трактовка региональной терминологической новации входит в противоречие с содержанием некоторых общих терминов, используемых в Федеральном законе «О племенном животноводстве». В статье 2 указанного закона устанавливается, что племенное животное – это «сельскохозяйственное животное, имеющее документально подтвержденное происхождение, используемое для воспроизводства определенной породы и зарегистрированное в установленном порядке». В свою очередь, племенная продукция (материал) – это «племенное животное, его семя и эмбрионы».

Региональный законодатель, оперируя понятием «племенная животноводческая продукция», соединил в его наименовании два разных по своей юридической сути термина, не обобщив и не отразив при этом их смысловую наполненность. Это обстоятельство нивелирует региональную терминологическую инициативу, подчеркивает ее содержательную пустоту.

При конструировании законов субъектов Российской Федерации следует быть крайне осторожным в выборе новых терминологических форм, используя их только в случае острой необходимости, возникшей в связи с региональной спецификой регулирования тех или иных общественных отношений и отсутствием тождественного языкового звена в текстах федеральных законов.

В рамках законотворческого процесса каждого субъекта Российской Федерации необходимо обобщать и применять опыт логического и языкового построения дефиниций, закрепленных в федеральных законах, не нарушая при этом смыслового тождества в определении терминов.

Общее требование об идентичной смысловой платформе федеральных и региональных законодательных дефиниций не следует воспринимать как призыв к языковому дублированию положений законов более высокой юридической силы. В данном случае речь идет об унификации содержания законодательных определений, которое может быть выражено в любой удобной для законодателя форме. При этом, в анализируемой ситуации, то есть, если регулирование общественных отношений находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в текстах региональных законов возможен и «региональный компонент» формулируемой дефиниции, отражающий особую значимость определяемого понятия (термина) для конкретного субъекта Российской Федерации, привносящий в текст определения специфику регулирования общественных отношений на конкретной территории. Главное, чтобы он не входил в конфронтацию с установлениями федерального законодателя и обладал соответствующими качественными характеристиками правового, логического и лингвистического свойства.