Понятие, признаки и функции правовых поощрений

Правовое поощрение - форма и мера юридического одобрения доб­ровольного заслуженного поведения, в результате чего субъект возна­граждается, для него наступают благоприятные последствия.

Признаки правового поощрения заключаются в следующем.

1. Оно связано с заслуженным поведением. Как разъясняют словари, заслуга - это общепризнанная полезность чьих-либо поступков, дея­тельности; заслужить - означает стать достойным чего-либо, получить право на это по своим делам и поступкам.

Нередко в самом содержании нормативного либо правоприменитель­ного поощрительного акта прямо говорится о заслуге, чем еще раз под­черкивается связь заслуги и поощрения. Например, в Положениях о почетных званиях Российской Федерации и описании нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ 30 декабря 1995 г., установлены такие звания, как "заслуженный деятель науки Российской Федерации", "заслуженный юрист Российской Федерации" и т.п. В Положении о государственных наградах Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ 1 июня 1995 г., учреждены государственные награды РФ: орден "За за­слуги перед Отечеством", орден "За военные заслуги", медаль ордена "За заслуги перед Отечеством".

Заслуга - это добросовестный правомерный поступок, связанный со "сверхисполнением" субъектом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата и выступающий основанием для применения поощрения.

Заслуга характеризуется следующими чертами:

а) она сопряжена с социально-активным поведением, с осуществле­нием позитивных обязанностей;

б) это добросовестное отношение лица к своему долгу. "Заслуга включает не только внешнее, объективное действие, но и внутреннее, субъективное отношение к порученному делу, характеризующее пози­тивные цели и мотивы поведения субъекта"¹;

в) она связана со "сверхисполнением" лицом своих обязанностей ли­бо с достижением им общепризнанного полезного результата. Подобные "услужные" акты "выходят по своей добродетельности" за пределы "обязанности", это "сверхнормальность", или избыток "добродетель­ности"². В данном случае имеется в виду "отступление" от нормы не "вниз", что является правонарушением, а "вверх", что выражается в высококачественном выполнении обязанностей. Речь идет о поведении, превосходящем по своим масштабам результаты обычных действий. По­ощрения устанавливаются за особый вклад, мужество и отвагу, перевы­полнение требуемых стандартов, показателей (новаторство в труде, профессиональное мастерство и т.д.).

Так, в ст. 13 ("Поощрения государственного служащего") Федераль­ного закона "Об основах государственной службы Российской Федера­ции" сказано, что "за успешное и добросовестное исполнение государ­ственным служащим своих должностных обязанностей, продолжитель­ную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения";

г) она является основанием для применения поощрительных мер точно так же, как основанием для применения мер наказания выступа­ют правонарушения. Характер и степень заслуг определяют вид поощ­рения.

2. Поощрение сопряжено с сугубо добровольным поступком. В по­ощрительной норме содержится призыв совершить желательное для об­щества и государства действие, но не обязательное для каждого отдель­ного субъекта. Вместе с тем выбор такого поведения подкрепляется обещанием предоставить лицу определенные дополнительные блага. Следовательно, поощрение в своем регулирующем воздействии на лич­ность жестко не предписьшает тот или иной вид социально ценного по­ведения, а оказывает непринужденное влияние благодаря привлекатель­ности и выгодности указанных в установленной норме последствий.

Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология. М., 1982. С. 238. ² Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 78-79.

3. Меры поощрения юридически одобряют позитивные действия, вы­ступая формой вознаграждения со стороны общества и государства доб­ровольного заслуженного поведения. Поощрение - разновидность одоб­рения. Если последнее - родовое понятие (более широкое), то первое -видовое. Для правового поощрения необходимы лишь определенные формы одобрения - юридические, с соответствующими количественны­ми и качественными характеристиками (мерой), зависимыми от степени заслуг. '

4. Поощрение взаимовыгодно для общества и поощряемого субъекта, сочетает различные интересы, удовлетворяя "стороны" благоприятными последствиями. Это одно из немногих юридических средств, активно и ненавязчиво "работающее" на общий интерес (корпоративный, государ­ственный, общественный).

5. Поощрение - юридический стимул, причем, как правило, весьма действенный. Вместе с тем оно играет и определенную ограничиваю­щую роль, что создает побочный эффект. Например, премия не только побуждает человека к высококачественному и производительному труду путем заинтересованности в достижении желаемого результата, но и косвенно сдерживает (опять же позитивными методами) от антиобщест­венного, противозаконного поведения.

Правовые поощрения выполняют контролирующую, мотивационную, коммуникативную, оценивающую, гарантирующую, распределительную, воспитательную функции. Осуществляя функцию социального контро­ля, поощрения координируют ту или иную деятельность лиц, мягко "уводят" от правоотклоняющегося поведения и одновременно позитивно активизируют субъектов.

Мотивационная функция - поощрение - побуждает к "сверхисполне­нию" обязанностей и к совершению социально ценных творческих дей­ствий, превосходящих обычные требования, развивает трудовую и об­щественно-политическую активность. Мотивация к достижению полез­ного результата построена на основе привлекательности и заранее обе­щанных благоприятных последствий.

Коммуникативная функция - поощрительные меры - содержит в се­бе определенную юридическую информацию, конкретные сведения, по­ступающие от субъекта управления (законодателя, правоприменителя) к объекту (лицам) и служит способом связи между ними.

С помощью оценивающей функции управляющий орган дает офици­альную положительную оценку чьего-либо заслуженного поведения, публично признает и одобряет его, отражает степень полезности дея­тельности для общества, выделяет лучших субъектов, достойных поощ­рения.

Гарантирующая функция - поощрения - создает благоприятные ус­ловия для укрепления дисциплины и порядка, обеспечивает реализацию других юридических средств, прежде всего обязанностей.

Распределительная функция состоит в том, что право, закрепляя ме­ру поощрения за инициативное, добросовестное поведение, устанавли­вает тем самым условия пользования определенными благами, в полу­чении которых выражен собственный интерес субъектов.

Воспитательная функция - поощрение, создавая у человека за за­служенное поведение положительный психологический настрой и вызы­вая чувство удовлетворения, показывает образец добросовестной дея­тельности, вдохновляет людей к проявлению инициативы, к творчеству. Тем самым поощрение способствует формированию правосознания и высокой правовой культуры граждан, нравственных качеств личности.

Поощрение важно соотнести с такими понятиями, как вознагражде­ние и убеждение.

Термин "вознаграждение" в словарях русского языка толкуется в двух смыслах: как награда и как плата за услуги. Награда выступает составной частью поощрения, государственная же награда, как сказано в Положении о государственных наградах Российской Федерации, "является высшей формой поощрения граждан".

Отличие поощрения от платы за услуги (вознаграждения) заключает­ся в том, что если первое применяется за заслуги, то последнее - за услуги, которые тоже являются полезными действиями, но вовсе не свя­заны с превышением обычных требований.

"Поощрение, создавая в сознании отдельных граждан и их коллекти­вов убеждение в правильности и полезности определенного варианта поведения, служит в известном смысле средством убеждения. Что же касается убеждения, то оно не в состоянии выполнить функций поощ­рения в строгом значении этого слова"¹.

Правовые поощрения можно классифицировать по различным осно­ваниям. Так, в зависимости от предмета правового регулирования по­ощрения подразделяются на конституционные (ордена и медали как го­сударственные награды), административные (досрочное присвоение спе­циального звания), трудовые (награждение Почетной грамотой) и т.п.; в зависимости от характера - на материальные (награждение именным оружием) и процессуальные (вознаграждение свидетеля за предоставле­ние особо ценной информации); в зависимости от сферы использования - на поощрения в сфере литературы, искусства, науки, техники, госу­дарственной и военной службы и т. д.; в зависимости от применяющих их субъектов - на государственные (президентские, правительственные, министерские и т.п.) и негосударственные (муниципальные и пр.); в зависимости от содержания - на финансово-экономические (выдача де­нежной премии), моральные (объявление благодарности) и организаци­онные (присвоение в органах внутренних дел специального звания на одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой штатной

¹ Баранов В.М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов, 1978. С. 56.

должности); в зависимости от иерархии - на общефедеральные, регио­нальные и локальные; в зависимости от формы связи с благом - на пре­доставляющие дополнительные блага (награждение ценным подарком) и освобождающие от обременении (досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания в органах внутренних дел).

Следует отметить, что такие высшие формы поощрения в Россий­ской Федерации, как ордена и медали, не имеют пока законодательной основы, ибо их вручение производится в соответствии с Положением о государственных наградах Российской Федерации, утвержденным Ука­зом Президента РФ. Как и многие сферы общественной жизни, которые должны быть упорядочены на уровне закона, процесс государственного награждения в России регламентируется "указным" правом. Поэтому назрела необходимость принятия Федерального закона "О государствен­ных наградах Российской Федерации".

Одно из важнейших условий эффективности наград - своевременная их выдача. Данное положение сегодня далеко не всегда учитывается при вручении поощрений. Так, согласно ст. 11 Положения о золотой и се­ребряной медали "За особые успехи в учении" и похвальной грамоте "За особые успехи в изучении отдельных предметов", утвержденного Приказом министра образования РФ 24 февраля 1995 г., подобные по­ощрительные меры "вручаются награжденным выпускникам вместе с документами об образовании по окончании итоговой аттестации". Од­нако, как отмечается в прессе, золотых медалей в последние годы не всегда хватало на всех выпускников школ.

Существует и проблема, связанная с формами установления поощ­рений в законодательстве. К сожалению, при изложении поощритель­ных норм в статьях нормативных актов достаточно часто используется бланкетный способ, когда конкретные меры (виды) поощрения не ука­зываются в данном законе, где фиксируются модели заслуженного пове­дения, а закрепляются в иных нормативных актах.

Думается, это далеко не всегда может считаться правильной практи­кой, ибо она вносит больше неясности, чем "экономии", в изложение юридических предписаний. К тому же иногда законодатель бывает про­сто непоследовательным в проведении данной "экономии".

В частности, в одном и том же Федеральном законе "Об основах го­сударственной службы Российской Федерации" применяется разный подход к изложению различных санкций - мер поощрения и наказания, относящихся непосредственно к урегулированию деятельности государ­ственного служащего. Так, в ст. 13 законодатель, излагая модель заслу­женного поведения, фиксирует вместе с тем, что "виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законами и за­конами субъектов Российской Федерации". А в ст. 14 ("Ответствен­ность государственного служащего") он закрепляет не только модели правонарушений, но и конкретные меры дисциплинарного взыскания, которые возлагаются на нерадивого государственного служащего. То же

I!

самое имеет место и в проекте Трудового кодекса Российской Федера­ции, в ст. 91 которого сказано, что "виды поощрений работников за труд определяются в правилах внутреннего трудового распорядка пред­приятия", а в ст. 92 перечисляются модельные меры дисциплинарного взыскания.

Учитывая, что на этом уровне должны воплощаться, как правило, типовые поощрительные меры, которые затем конкретизируются и де­тализируются в подзаконных актах, их четкая и подробная фиксация в подобных законах просто необходима.

Важно также провести определенную работу по систематизации по­ощрительного законодательства. Еще А.Н. Радищев заметил, что "хотя везде находятся о награждениях постановления, но нигде еще нет о сем уложения систематического"¹.

Существует потребность в проведении тематической инкорпорации типа: "Поощрения в России", "Поощрения в сфере военной службы", "Поощрения в трудовой сфере", "Государственные премии РФ" и т. п.

Задача состоит не только в том, чтобы повышать эффективность уже действующих правовых форм поощрения, но и в том, чтобы искать до­полнительные стимулирующие резервы. В частности, следует поддер­жать мнения, высказанные в литературе, что давно назрела потребность в подготовке Общего положения о Почетных грамотах, о нагрудных знаках, о присвоении звания почетного гражданина города, района в РФ, о конкурсе на лучший законопроект и других нормативных актов³.

На региональном уровне можно шире и более четко применять как государственные, так и негосударственные меры поощрения. Например, за ведение здорового образа жизни, занятие физической культурой и спортом, сохранение и улучщение благоприятной окружающей среды, рациональное ресурсопользование и т.д.

Таким образом, анализ института поощрений показывает, что целый ряд связанных с ним вопросов нуждается в дополнительной проработке и упорядочении применительно к современным условиям России.

ПООЩРИТЕЛЬНЫЕ САНКЦИИ

Проблема поощрительных санкций в литературе оценивается неод­нозначно. Есть как сторонники, так и противники использования данно­го термина. В силу дискуссионности вопроса мы вынуждены будем не-

¹ Радищев А.Н. О законоположении // Избранные философские сочинения. М., 1949. С. 405.

² Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государствен­ном управлении. Саратов, 1976. С. 192.

³ Налбандян А.С. Применение поощрительных норм российского права. Проблемы теории и практики. Автореф. дисс. канд. юр. наук. Нижний Новго­род, 1994. С. 23.

24-6343

сколько "злоупотреблять" цитированием источников и ссыпками на разные мнения ученых.

На наш взгляд, указанное понятие в целом достаточно адекватно от­ражает реальную действительность и имеет право на существование. Выскажем некоторые аргументы в защиту такой точки зрения.

Во-первых, этимологическое значение слова "санкция" выходит не только на негативные, но и позитивные последствия. Так, одним из его смыслов „является "одобрение", "санкционирование", "разрешение". "Санкция - мера воздействия, важнейшее средство социального контро­ля. Различают негативные санкции, направленные против отступлений от социальных норм, и позитивные санкции, стимулирующие одобряе­мые обществом, группой отклонения от норм..." (Советский энциклопе­дический словарь. М., 1988. С. 1167).

Во-вторых, позитивные санкции (благоприятные последствия) при­сущи всем видам социальных норм. Это их общая черта. Как отмечает­ся в справочной литературе, «наиболее распространено деление соци­альных санкций на "негативные", пресекающие нежелательное поведе­ние, и "позитивные", стимулирующие желательное... Как негативные (арест, штраф, анафема), так и позитивные (повышение по службе, премии, ордена), формальные социальные санкции осуществляются спе­циально уполномоченными для этой цели лицами» (Философский эн­циклопедический словарь. М., 1989. С. 567).

Поскольку правовые нормы выступают лишь разновидностью норм социальных, на них в полной мере распространяется данная закономер­ность. Поэтому следует согласиться с выводом о том, что "поощри­тельные санкции встречаются почти во всех отраслях... права"¹.

Далеко не случайно проблема поощрительных (положительных) санкций была поставлена первоначально в социологической, философ­ской, психологической литературе, где большинство специалистов весьма аргументированно обосновывают существование подобного рода последствий у социальных норм².

О положительных (поощрительных, наградных) санкциях пишет П.А. Сорокин: «Если бы, например в России, где шаблоны "должного" поведения фиксированы в "Своде законов", вдруг уничтожены были бы все санкции, как положительные, так и отрицательные, как исходящие от государственной власти, так и от общественного мнения, - то можно себе представить, какая пертурбация произошла бы в междуиндивиду­альном поведении членов государства...»³.

¹ Кудрявцев В. Н. Закон, поступок, ответственность. М., 1986. С. 293.

² См., напр.: Щипанский Я. Элементарные понятия социологии. Новоси­бирск, 1967. С. 114-116; Шибутани Т. Социальная психология. М., 1969. С. 53; Пэнто Р., Гравитц М. Методы социальных наук. М., 1972. С. 41; Муздыбаев К. Психология ответственности. Л., 1983. С. 17.

³ Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. С. 146.

Идея поощрительных санкций все больше поддерживается и предста­вителями других наук. "С точки зрения политологической, - подчерки­вает, в частности, Л.С. Мамут, - санкция вовсе не есть только наказа­ние. Ее целесообразно толковать как всякую практическую реакцию людей на определенные факты, направленную либо на стимулирование, поощрение желательного, одобряемого поведения (позитивная санкция), либо на пресечение, устранение осуждаемых, нежелательных поступков (санкции негативные)"¹.

"Поощрительные санкции (данный вид признается не всеми, по­скольку о поощрительных нормах права стали писать совсем недавно) выражают одобрение тщательному выполнению норм и призваны сти­мулировать правомерное поведение"².

Думается, что в юридической науке подобное понимание санкции (при всей условности термина "поощрительная") необходимо. Поэтому следует поддержать мнение тех ученых, которые высказываются за вы­деление в нормах права специальных поощрительных санкций³.

В зарубежной правовой литературе получила признание также дан­ная точка зрения: «Слово "санкция" предусматривает нечто большее, чем наказание. Оно включает также поощрение. Положительная сторо­на санкций (поощрения, стимулирование) менее широко известна, по­тому что литература пугает криминальной стороной... Но стимулирова­ние есть важнейшая составная часть правовой системы»⁴. "Иногда пра­во, - отмечает П. Сандевуар, - использует в качестве санкционирования норм технику вознаграждения"⁵.

В-третьих, логика общественного развития, практика подсказывают, что санкция - это не только некий отрицательный результат (наказа­ние), но и положительный результат, который может выражаться в по­ощрении. Санкции, как последствия, призваны не только оценивать уже совершенное поведение, а также превентивным образом влиять на субъ­ектов. С этой функцией вполне справляются и поощрительные санкции. Награждение добродетельных поступков Ч. Беккариа рассматривал в качестве одного из важных средств предупреждения преступлений⁶.

¹ Мамут Л.С. Политический процесс // Политология. Курс лекций. М., 1993. С. 92.

² Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993. С. 347.

³ См.: напр.: Константинова В.М., Максименко С.Т. Правовые вопросы ма­териального стимулирования деятельности предприятий. Саратов, 1981. С. 51-52; Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 202; Фаткул-лин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 233; Яковлев A.M. Социология экономической преступности. М., 1988. С. 17, 57, 76; Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. 2-е изд. М., 1996. С. 42, 148, 150.

⁴Фридмэн Л. Введение в американское право. М., 1992. С. 172.

⁵ Сандевуар П. Введение в право. М., 1994. С. 235.

⁶ Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М., 1939. С. 405—406.

Наличие поощрительных санкций оправдано задачей права, которая состоит как в сдерживании правонарушений, в наказании лиц, их со­вершивших, так и в стимулировании правомерного поведения, в поощ­рении лиц, действующих в интересах общества.

Поощрительные меры совместно с мерами принуждения обеспечи­вают устанавливаемую государством модель правомерного поведения. Особенность поощрительной санкции в гарантировании тех социальных целей (благ), ради достижения которых такая модель поддерживается юридическими средствами, и особенно тех целей, достижение которых иными способами невозможно.

И вряд ли есть существенные основания для того, чтобы не считать применением санкционируемой государством меры выдачу премии или других форм поощрений, прямо предусмотренных законом, за выполне­ние определенных показателей, за конкретные услуги. Это тоже средст­ва государственного обеспечения соответствующих правовых норм и достигнутых с их помощью социальных целей. К тому же любая право­вая норма осуществляет прогностические функции, связанные с предви­дением субъектом права последствий своих действий. Адресат при этом учитывает разные последствия - и отрицательные, и положительные. Если прогностическая информация "негативного" характера - указание на неблагоприятные последствия определенного поведения для основно­го адресата - содержится в санкции правовой нормы, то аналогично этому в санкциях (а не в диспозиции), но уже противоположного харак­тера (положительного), должна содержаться прогностическая информа­ция о последствиях достижения позитивного результата (возможность получить премию, награду или иное благо)¹.

Как считает B.C. Жеребин, "сведение правовых санкций лишь к их отрицательному значению ведет к одностороннему пониманию управ­ленческого воздействия... правовых норм"².

В-четвертых, структура юридических норм поощрительного характе­ра внешне напоминает структуру большинства уголовно-правовых норм, содержащих наказания. В гипотезе и диспозиции, которые в поощри­тельной норме слиты (как и в уголовно-правовой норме), предлагается модель заслуженного поведения и призыв к его осуществлению. Верно замечено, что «в отличие от обычной обязывающей или запрещающей нормы, где диспозиция становится командой: "действуй так-то", диспо­зиция поощрительной нормы лишь предоставляет право достигнуть по­ощряемого результата»³.

¹ См.: Петров Г.М. Поощрения в государственном управлении. Правовые аспекты. Ярославль, 1993. С. 51.

² Жеребин B.C. Диалектика социальных противоречий при социализме и право. М., 1986. С. 51.

³ Петров Г.М. Поощрения в государственном управлении. Правовые аспек­ты. С. 46.

В санкции же поощрительной нормы фиксируются благоприятные последствия, меры вознаграждения. В уголовно-правовой санкции - со­ответственно неблагоприятные последствия, меры наказания, за исклю­чением, разумеется, уголовно-правовых поощрительных санкций.

Более того, точно так же, как и в уголовном законодательстве, в по­ощрительных нормах могут использоваться квалифицирующие признаки стимулируемого поведения. Это, например, хорошо показано в ст. 36 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного 23 декабря 1992 г., где сказано, что "за образцовое ис­полнение обязанностей и достигнутые высокие результаты в службе для сотрудников органов внутренних дел предусматриваются следующие виды поощрений: объявление благодарности; выдача денежной премии; награждение ценным подарком; занесение в книгу Почета; на доску Почета; награждение Почетной грамотой; награждение нагрудным зна­ком; награждение личной фотографией сотрудника, снятого у разверну­того знамени органа внутренних дел; награждение именным оружием; досрочное присвоение очередного специального звания; присвоение специального звания на одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой штатной должности, и т.п.

За образцовое выполнение служебного долга сотрудники, прослу­жившие в органах внутренних дел не менее десяти лет, могут быть на­граждены почетным знаком "Заслуженный сотрудник МВД Российской Федерации".

За мужество и отвагу, проявленные при исполнении служебного дол­га, другие особые заслуги сотрудники органов внутренних дел могут быть представлены к награждению государственными наградами Рос­сийской Федерации".

Анализ данной статьи показьюает, что меры поощрения "растут" прямо пропорционально "росту" заслуг, точно так же, как меры наказа­ния в уголовно-правовой норме повышаются пропорционально повыше­нию общественной опасности, тяжести преступного деяния, вины.

В-пятых, поощрительные санкции во многих нормативных актах за­частую расположены рядом с мерами наказания (негативными санкция­ми). Например, в КЗоТ РФ (соответственно ст. 134 "Поощрения за осо­бые трудовые заслуги" и ст. 135 "Взыскания за нарушение трудовой дисциплины"); в проекте Трудового кодекса РФ (ст. 91 "Поощрения за труд" и ст. 92 "Дисциплинарные взыскания"); в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ст. 13 "Поощрения государственного служащего" и ст. 14 "Ответственность государственного служащего"), в Положении о службе в органах внут­ренних дел Российской Федерации (ст. 36 "Поощрения за успехи в служебной деятельности" и ст. 38 "Взыскания за нарушение служебной дисциплины") и т.д.

В некоторых же нормативных актах они установлены вообще в од­ной статье. Так, в Федеральном законе "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"¹ о поощрениях и наказаниях говорится в ст. 16, в Положении о прохождении службы в органах налоговой по­лиции Российской Федерации они установлены в ст. 26. Такое рядопо-ложение позволяет говорит о праве сосуществования вместе с негатив­ными и поощрительных санкций.

В-шест/>1Х, признание все большим числом ученых поощрительных санкций могло бы, по нашему мнению, способствовать дальнейшему развитию научной мысли и юридической практики по пути расширения позитивных начал в праве, увеличения "стимулирующего веса" его средств, более разностороннему использованию управленческих методов воздействия на субъектов.

Принимая во внимание приведенные аргументы, вряд ли обоснованно игнорировать в юридических исследованиях общенаучное понимание категории "санкция", ссылаясь при этом на сложившиеся терминологи­ческие традиции.

¹ Российская газета. 1996. 29 авг.