Бюрократия и основные типы организации государственного аппарата

Макс Вебер называет особый слой людей, профессионально занятых управлением бюрократией (франц. bureau – бюро, канцелярия, и греч. kratos – власть, сила).

Существование бюрократии – необходимо и неизбежно для функционирования политики и власти. Существует несколько значений этого термина:

1. Система управления, организация государственного управления, которая действует на основе обезличенности и соблюдения обязательных для всех правил.

2. Аппарат власти, обладающий специальными функциями, отделенный от обществ и стоящий над ним.

3. Группа, слой людей, входящих в аппарат власти, профессионально занятых управлением.

4. Социальный организм, являющийся результатом организационно-управленческого и политического отчуждения.

Существует ли различие между государственным и бюрократическим управлением? Теоретически различие возможно, если управление не отделено от процесса производства. Но как только управление становится особой сферой деятельности, наряду с производством и другими сферами, бюрократия становится органической частью управленческих политических процессов. Обособление управленцев от общества происходит в случаях, когда иные социальные группы (например, частные собственники) ослаблены и не в состоянии поставить управленцев под контроль. Обособление может иметь экономический характер, когда управленцы помимо воли общества в состоянии отнимать у него часть материальных благ и бесконтрольно ими распоряжаться. Политический характер обособления имеет место, когда формирование аппарата происходит сверху вниз не по воле общества, управленцы не отвечают за результаты своего труда перед обществом. Идеологический характер обособления – управленцы самостоятельно формируют идеологию, оправдывающую их власть и навязывают обществу. Обособление от общества может носить и пространственный характер – управленцы живут и работают в особых помещениях, имеют специальный транспорт, встречи с населением носят фрагментарны характер.

Обособленные от общества управленческие группы всегда занимали доминирующее положение в странах с восточным типом цивилизации. В ХХ веке они достигли наибольшей силы в странах, строивших социализм.

Влиянию обособленных управленческих групп подвергается и правовая система. Правовые системы, обеспечивающие господствующее положение обособленных от общества управленческих групп, можно назвать бюрократическими. В литературе различают и такие феномены, как бюрократические политические системы и бюрократическое государство.

Впервые бюрократия появилась на Востоке, а позже на Западе.

М. Вебер выделял выделил 3 типа организации государственнного аппарата (или 3 типа бюрократии).

1. Патримониальный тип. Это способ управления традиционным государством, когда в распоряжении правителя находится особый аппарат управления. Принцип личной преданности лежит в основе формирования такого аппарата. Характеризуется следующим:

- аппарат управления, а также организационные, материальные, финансовые ресурсы принадлежат властителю;

- назначение на должность выступает как милость властителя, основание для назначения – преданность (а не лояльность);

- властитель наделяет чиновников полномочиями от случая к случаю, не устанавливая четкого разделения труда;

- чиновник рассматривает свою власть как личную привилегию, не имеет жесткой обязанности осуществлять властные действия и производят их по личному смотрению, в расчете на вознаграждение;

- персонифицированный, личностный характер власти.

В целом этот тип организации государственного аппарата опирается на происхождение и имущественное положение.

Этот тип гос. аппарата имеет два подтипа (вида):

а) Владельческо – штатный. Характеризуется наличием властителя и его штаба – чиновников. Властитель является собственником средств управления: зданий, денег, лошадей и т.д. Его штат образует челядь или плебеи (Макс Вебер), лишенные собственного социального престижа. Они лишены средств управления. Властитель самостоятельно и за свой счет организует управление.

б) Сословно организованный. Материальные, организационные, финансовыесредства полностью или частично принадлежат произволу зависимого от властителя штата управления (т.е. чиновников). Например, отношения синьор-вассал. Вассал покрывал расходы на организацию правосудия в своем округе из своих средств, сам экипировался и обеспечивал себя провизией на случай войны. Таким образом, синьор разделяет власть с аристократией, которая самостоятельна.

2. Имперский тип государственного аппарата. Получил распространение в азиатских странах до ХХ. века. Характеризуется следующим:

-уникальная стабильность;

- принцип автономии чиновников, остававшихся в положении имперских лакеев;

- отсутствие у чиновников узкой специализации, дающее возможность взаимозаменяемости;

- постоянный избыток числа кандидатов на должность (взятка как средство получения должности);

- ограниченность перспектив служебной карьеры;

- личная зависимость чиновников от императора;

- жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников;

- финансовая зависимость чиновника не от жалования, а от умения обратить в свою пользу средства имперских органов, что незаконно, следовательно, позволяло рассматривать чиновника как нарушителя закона и держать его в зависимости;

- отсутствие личных или корпоративных гарантий от перемещения или увольнения;

- тщательный контроль за высшим и средним уровнем бюрократии путем секретной полиции.

Уникальная стабильность такого типа государственного аппарата вызвана тем, что чиновничество не имело возможности осознать себя самостоятельной силой, оставалось на положении лакеев. Принцип автономизации бюрократии тщательно соблюдался. Для предотвращении складывания чиновнической корпорации действовали специальные механизмы.

3. Рациональный тип (легально-рациональый, рационально-бюрократиеский) организации государственного аппарата.

В целом этот тип организации опирается на знание и применение законов, понимание функций и задач институтов и органов власти. Бюрократическая рациональность рассматривается как рациональность самого капиталистического производства.

Характерен для буржуазного государства. Это самый эффективный тип организации государственного аппарата, согласно М. Веберу. Его черты:

- чиновники лично свободны, но подчинены власти в том, что касается их безличных должностных обязанностей;

- бюрократические обязанности четко прописаны в нормативных актах и обезличены;

- четкая иерархия должностей;

- каждая должность имеет определенную сферу своих полномочий;

- должность занимается на основе добровольного соглашения;

- вся формальная деятельность документируется, документы подлежат хранению;

- должностные лица должны быть профессионалами в области управления в целом, а также в своей деятельности;

- должность – это единственный или основной род занятий бюрократа;

- чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность;

- имеет четкую служебную перспективу;

- взаимоотношения с населением осуществляются в письменной форме, для этого существует канцелярия.

Дисфункцией бюрократии является бюрократизм. Это явление, при котором бюрократия становится замкнутой кастой, действующей в своих личных или групповых интересах, отрывается от населения, проявляет формализм, волокиту, бумаготворчество, манипулирование интересами рядовых граждан, взяточничество и т.д. – т.е неограниченная власть чиновничества, которое не служит обществу, а использует его в своих корыстных интересах.

В 60-е годы ХХ века для преодоления недостатков легально-рационального типа организации государственного аппарата (бюрократизма) выдвинута концепция реалистической бюрократии (или отзывчивой бюрократии.

4. Концепция реалистической бюрократии (или отзывчивой бюрократии) с охранив позитивные качества рациональной бюрократии, делает акцент на следующих чертах:

- персонализации (т.е на субъективных качествах исполнителя);

- на оптимальном сочетании профессиональных и нравственных качеств управленцев;

- на «отзывчивости» бюрократии на социальные ожидания;

- на децентрализации иерархии управления.

5. В теории управления различают еще один тип государственного. аппарата: аппарат, основанный на гражданском правлении.Все субъекты – граждане, находятся на положении государственных служащих государственного аппарата. Разница между гражданами и государственным аппаратом стирается (примером является греческий полис).

В реальности все перечисленные выше «чистые» типы сочетаются, тот или иной тип преобладает в том или ином государстве.

 

Контрольные вопросы к теме «Бюрократия и основные типы организации государственного аппарата»:

 

1. Назовите значения термина «бюрократия»?

2. Какие типы отчуждения бюрократического аппарата от общества вам известны?

3. Охарактеризуйте типы организации государственного аппарата.

4. Охарактеризуйте государственный аппарат древних государств. К каким типам они принадлежат?

5. Какой тип государственного аппарата М. Вебер считал самым совершенным? Почему?

4. Каковы современные тенденции и модели в организации государственного аппарата?

5. Какие типы организации государственного аппарата присущи современным государствам?

 

 

Литература:

 

1. Матузов, Н.И. Теория государства и права. Гл. 5 / Н.И. Матузов, А.В. Малько. – М.: Юрист, 2001. – С. 86–94, 100–103.

2. Морозова, Л.А. Теория государства и права. Гл.7 / Л.А. Морозова. – М.: Юрист, 2002. – 413 с.

3. Теория государства и права. Гл. 9 / под ред. В.Д. Перевалова. – М.: Норма, 2005. – 484 с.

4. Теория государства и права. Гл. 10, 11 / под ред. А.С. Пиголкина. – М.: Юрайт–Издат., 2006. – 613 с.

5. Общая теория государства и права. Академический курс в 2–х т. Т.1. / под ред. М.Н. Марченко. – М.: Зерцало, 1998. – 408 с.

6. Венгеров, А.Б. Теория государства и права / А.Б. Венгеров. – М.: Омега–Л, 2004. – 613 с.

7. Чиркин, В.Е. Государствоведение: учебник / В.Е. Чиркин. – М.: Юрист, 1999. – 398 с.

8. Пьянов, Н.А. Консультации по теории государства и права. Тема: «Государственная власть и ее механизм» / Н.А. Пьянов // Сиб. юрид. вестник. – 2001. – № 4. – С. 18–27.

9. Вебер, М. Хозяйство и общество. Основные социологические понятия. / М. Вебер. Избранные произведения. – М.: Прогресс, 1990.– С. 602–642.

10. Воротникова, А.А. Проблемы анализа бюрократической государственности / А.А. Воротникова // Правовая политика и правовая жизнь. – 2002. – № 1. – С. 17 – 33.

11. Государственное и муниципальное управление: справочник. – М.: Месмер, 1997. – 512 с.

12. Денисов, С.А. Бюрократизация правовой системы / С.А. Денисов // Правоведение. – 2006. – № 5. – С. 41–52.

13. Оболонский, А.В. Бюрократия и бюрократизм. (К теории вопроса) / А.В. Оболонский // Государство и право. – 1994. – № 12.

14. Политология. Энциклопедический словарь. – М.: Издательство PUBLISHERS, 1993. – 432 c.